【浅析城乡统筹背景下的农村集体建设用地流转问题】集体建设用地使用权流转管理办法

　　摘要：在社会主义市场经济体制下，城乡统筹要求实行“城”、“乡”发展双赢为目的的发展格局。随着我国城市化进程的加快，为了缩小城乡差距，实现农村土地资源优化配置，提高农村土地集约利用率，推动农村集体建设用地流转势在必行。但目前我国农村集体建设用地流转中存在许多亟待解决的问题，针对这些问题笔者提出了一些对策和建议，以促进在城乡统筹的大背景下促进农业规模经营，发展现代农业。
　　关键词：城乡统筹 农村 建设用地 流转
　　随着社会经济的快速发展，城市化进程的不断加快，人们对土地的需求与土地供给的矛盾越来越突出。城市土地供给增加的主要来源是农村集体建设用地的征收，而征收后土地巨大利益的差距以及收益分配不合理的问题严重损害了农民的利益，由此使得农村集体建设用地流转成为了现实需要。
　　一、农村集体建设用地流转的必要性
　　（一）集体建设用地的流转是我国城镇化发展的必然要求。长期以来我国城乡经济社会发展形成了严重的二元结构，导致城乡分割，城乡差距日益扩大，“三农”问题日益突出。做好农村集体建设用地流转工作有助于促进城乡协调发展，逐步消除城市和乡村的对立，缩小城市和乡村的差距，消除二元经济对经济发展的不利影响。
　　（二）有利于提高土地利用效率以及土地资源的优化配置。我国农村建设用地面积多，利用分散，利用效率低，存在大量闲置的土地，将农民利益与土地利益紧密结合在一起使得土地按照效率最高的方式进行配置与利用，减少闲置土地，同时减少城市建设占用耕地的面积，从而缓解用地的供求矛盾。
　　（三）有利于城乡土地的统一管理。农村集体建设用地进入市场进行流转需要建立完善的土地管理体系以及城乡统筹的土地管理和利用体系，从而为建立统一的城乡规划、管理、利用提供条件。
　　（四）有利于缩小城乡收入差距。农民将自己合法的集体建设用地使用权进行流转，可以获得可观的收益，相比于通过土地征收取得的收益，这才相对体现了公平，缩小了城乡收入差距。
　　二、我国农村集体建设用地流转过程中存在的问题
　　（一）农村集体建设用地流转的相关法律制度的不完善。虽然十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》允许集体建设用地使用权流转，但是到目前为止还没有形成正式的完善的法律法规。
　　（二）自发无序的流转使得隐形市场活跃，违法用地屡禁不止，造成农村土地市场的混乱。由于受到巨大的流转利益的驱动，集体经济组织及农民希望通过流转而快速致富，一些地方政府为了追逐短期利益，增加地方财政收入，忽视了长远利益。未经批准大量随意的进行非农建设，以较低的价格出让、转让和出租，形成了大量的小产权房，许多建设不符合规划地随意占地，严重破坏了农村的发展。
　　（三）土地产权不明晰，流转主体混乱。虽然明确规定农村集体土地的所有权属于农民集体，但农民集体是一个抽象的概念，很多组织都可以代表农民集体，比如村委会、村集体经济组织、村民小组。在实际的操作中，由于这种立法设计的局限，集体建设用地的支配权不固定，导致农民的利益受到侵害。土地产权是一个权力束，不仅包括所有权、占有权、使用权还包括收益权和处分权，但是处分权这个最重要的权能却没有赋予农村集体土地，虽然一定程度上保护了农民的利益，但是随着市场经济的深入，却大大损害了农民的利益——农民的利益被各种利益集体瓜分，以至于农民最后不能维持原有的生活水平。
　　(四)集体建设用地流转的收益分配不合理。由于缺乏完善的法律制度与监管制度，农村集体建设用地的流转收益几乎是谁流转、谁收益。农民个人在进行流转时获得全部收益，作为农村经济建设用地的所有者却未能得到相应的利益分配。土地的收益应该是土地产权在经济上的实现，作为土地所有者应该获得流转中的相应收益。而有的地方政府在代表集体建设用地所有者时将流转收益收归自己，过多的占用收益。
　　三、完善我国农村集体建设用地流转的对策
　　（一）完善相关法律法规以及农村土地产权制度。明晰的土地产权关系是农地流转的前提，没有明晰的产权关系就不能达到谁流转、谁受益的效果，土地流转的综合效应也会大打折扣。同时，完善的法律法规是规范市场的必要前提。
　　（二）完善土地收益分配制度。根据地租理论，土地的拥有者该享有绝对地租，级差地租也应在土地所有者、使用者、各级政府之间按投资比例分配。集体建设土地归农村集体所有，农民集体享有绝对地租，可在实践中，收益分配却比较混乱，政府收益分配过高，农民收益过死过低，而且在三级所有权主体乡镇、村、村内集体经济组织之间的利益分配关系也较含混。因此，按照地租理论来分配土地的增值收益是比较客观和公正的做法。
　　（三）建立覆盖农村的社会保障制度。土地是农民的生命线，如果城市化，工业化，现代化对土地的需求过于旺盛而导致了农村土地城镇化的速度加快，那么农民的可耕用地就会越来越少，对于不发达地区的农民来说，土地仍然是他们的生存保障和就业保障，所以完善的社会保障体系也是土地流转的一个重要前提，这不仅能保障民生，还能打破城乡二元经济及利于城乡统筹费发展。
　　（四）改革征地制度。首先要区分公益用地和经营用地的界限，慢慢地缩小征地的范围。国家征收农民土地的要根据同地同价原则足额补偿，解决农民征地的后顾之忧。依法获得的经营性用地也应在符合规划的前提下，在城乡统一的土地市场上公开转让土地使用权，这样使城乡土地平等化，收益客观化，利于保障农民的权益。
　　（五）加强城乡建设用地增减挂钩工作。增减挂钩在一定程度上可以提高土地使用效率，克服长期以来城市土地无序扩张的局面，减少城市规划和农村规划以及农地并入城市后的矛盾。不仅如此，土地的增值收益还可以带动农村的发展，提高农村的生产力，统筹发展。增加挂钩不仅是保护耕地、节约集约用地的最优方法，还是土地征用的一种新的优化。
　　参考文献：
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