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河南省进一步深化乡镇机构改革最新消息

发布时间:2019-07-28 04:48:28 影响了:

河南省进一步深化乡镇机构改革最新消息_河南省乡镇机构和人员编制管理办法

河南省乡镇机构和人员编制管理办法第一章总则第一条为规范全省乡镇机构和人员编制管理,减轻财政负担,提高行政效能,巩固乡镇 机构改革成果, 根据党中央、国务院和省委、省政府有关规定, 结合我省实际, 制定本办法。第二条本办法所称乡镇机构, 是指乡镇行政机关和直属事业单位。

本办法所称乡镇机构 和人员编制管理, 是指乡镇机关和直属事业单位的职能配置或业务范围的确定、 机构设置和 人员编制配备及监督检查等。第三条乡镇机构和人员编制管理应当适应政治、 经济和社会发展需要, 遵循精简、 统一、 效能的原则,实行统一领导、宏观控制的体制。第四条乡镇机关、事业单位的职能、机构和人员编制的确定,必须依照规定程序报批, 不得擅自变动。第五条各级机构编制管理机关, 按照规定的管理权限, 负责本行政区域内乡镇机构和人 员编制管理工作。乡镇机关、事业单位应当定期向县(市、区)机构编制管理机关提供机构和人员编制管 理情况,配合机构编制管理机关工作。第二章机构设置第六条乡镇行政、 事业机构设置必须按照批准的乡镇机构改革方案设置。

不得超限额设 置机构。第七条乡镇党政机关设置三个综合性办事机构,名称统一规范为:党政办公室、社会事 务办公室、 经济发展办公室。

计划生育办公室和社会治安综合治理办公室可在三个机构上挂 牌子,不单独设立机构。 乡镇政府不设专门的执法机构。乡镇不设政协机构,不配备专职工作人员。第八条乡镇综合设置农业服务中心、文化服务中心、村镇建设发展中心、计划生育技术 服务中心四个事业单位,设置财税所。工作任务重的乡镇,可设置劳动保障所。根据工作需 要,各乡镇可结合当地实际灵活设置乡镇事业单位,但不能突破已规定的机构数额。适应事 业单位改革的要求,鼓励有条件的乡镇事业单位实行社会化服务。第九条乡镇不设自收自支事业单位。第十条乡镇行政、事业机构的设立、撤销、合并,应当按规定权限和程序审批。第十一条设立、合并或者撤销乡镇事业单位,必须按照国务院《事业单位登记管理暂行 条例》、中央编办《事业单位登记管理暂行条例实施细则》和省政府《河南省事业单位登记 管理暂行办法》的规定,报县级事业单位登记管理机关办理设立、变更或注销登记。第三章人员编制管理第十二条本办法所称人员编制, 指机构编制管理机关核定的人员定额、 人员结构和领导 职数。第十三条乡镇的行政和事业编制由省机构编制管理机关实行宏观管理和总量控制。

乡镇 行政和事业编制的调整, 由县级机构编制管理机关报上一级机构编制管理机关审核后, 报省 机构编制管理机关审批。第十四条乡镇机关、事业单位的人员编制,根据职能配置、业务范围、编制定员标准等 条件,按照精简的原则确定编制数量和结构比例。第十五条乡镇人员编制实行实名制管理,建立机构编制管理台账。台账的内容包括:在 编人员的姓名、性别、出生年月、身份证号码、民族、文化程度、职务、政治面貌、参加工 作时间、离退休时间、编制性质等内容。各项内容要确保准确、真实。建立机构和人员编制 数据库,实行动态管理,有关内容发生变动应及时变更。第十六条规范乡镇机关、事业单位进人程序,建立和完善机构编制审核通知单制度。乡 镇机关、 事业单位空编需要进人的, 由县级机构编制管理机关报省辖市机构编制管理机关审 核审批,并报省机构编制管理机关备案。经批准同意进人的,由省辖市机构编制管理机关下 达总量控制数和进人结构类型的分类数,县级机构编制管理机关下发机构编制审核通知单, 组织、人事、财政、教育、劳动保障、民政等部门根据机构编制审核通知单办理相关手续。乡镇机关、 事业单位满编后一律不准增加新的工作人员。

乡镇领导干部调整交流必须在 编制和领导职数限额内进行。第十七条建立和完善机构编制管理与财政预算管理相互配套协调的约束机制。

经机构编 制管理机关审核批准设置的机构和核定的人员编制是财政部门编制财政支出预算和核拨经 费的重要依据。

根据机构编制管理机关审核同意设置的机构和核批的编制, 人事部门才能核 定人员工资,财政部门才能列入部门预算范围并核拨经费,银行才能开设账户并发放工资。

乡镇机关、 事业单位人员工资实行县级统发, 县级财政部门按照同级机构编制管理机关提供 的编制内人员名单,依据组织人事部门核定的工资标准,逐人逐月发放工资。对擅自增设的 机构, 财政部门一律不核拨经费, 对超编的人员一律不纳入统发工资范围, 人事、 劳动保障、 公安等部门不予办理调配、社会保障、户口迁移等手续。第十八条乡镇机关、事业单位一律不得违反规定使用临时人员。第四章监督检查第十九条各级机构编制管理机关负责对乡镇机关、 事业单位机构设置和编制执行情况进 行监督检查。 第二十条坚持机构编制“一支笔”审批制度, 除机构编制管理机关外, 其他部门不得以 任何形式干预乡镇的职能配置、机构设置、人员编制和领导职数核定,不得对乡镇机构编制 作出规定,其他部门下发文件和召开会议擅自涉及的乡镇机构编制事项,一律无效。第二十一条将乡镇机构和人员编制管理工作列入对县乡主要领导干部的考核内容, 实行 县乡党政主要领导机构编制年度责任审计和离任审计制度。

各级机构编制管理机关要会同有 关部门, 不定期对乡镇机构和人员编制管理情况进行监督检查, 严肃查处违反机构编制管理 政策规定和纪律的行为。第二十二条乡镇机构设置、 编制核定和人员配备情况应定期向社会公开, 接受群众监督。

社会和个人可以对违反乡镇机构和人员编制管理有关规定的情况向机构编制管理机关投诉、 举报,机构编制管理机关应当核实、及时处理。第二十三条对认真执行机构编制管理法律、 法规和国家政策规定并做出显著成绩的集体 或个人,县级以上党委、政府和机构编制管理机关应当适时给予表彰和奖励。第二十四条乡镇不得自行增设机构、 增挂牌子、 增加编制、 超职数配备干部和超编进人。

违反规定的,由上级机构编制管理机关视情节轻重,分别责令限期纠正,给予通报批评,或 建议对负有直接责任的主要负责人员和其他直接责任人员给予纪律处分; 涉嫌犯罪的, 移交 司法机关处理。第五章附则第二十五条本办法由省机构编制委员会办公室负责解释。第二十六条本办法自发布之日起施行。②9(中共河南省委办公厅 2006 年 10 月 28 日印发)

河南省进一步深化乡镇机构改革最新消息_地方政府变革的动力机制分析:对河南省三次乡镇机构改革的观察

地方政府变革的动力机制分析 对河南省三次乡镇机构改革的观察【摘 要】 我国乡镇机构改革的动力源自于农村经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步, 尤其是近年来全面开 展农村税费改革的强有力。但在具体操作上,它不仅涉及乡镇工 作人员的去留问题, 而且还涉及地方政府之间合理分摊改革成本 的问题。因此,推进乡镇机构改革必须统筹考虑各方利益主体的 关系协调,着力解决改革中引发的各种复杂矛盾和问题,从而形 成有效整合、协调一致的合作型博弈机制。

【关键词】乡镇机构改革;动力机制;合作型博弈;农村综 合改革 自改革开放以来, 我国农村行政管理体制大体经历了 4 次较 大的变革,即 1980 年至 1985 年进行“社改乡”和建构“乡政村 治”新体制;1986 年至 1989 年进行撤并乡镇和推广实行村民自 治;1990 年至 1997 年进行县乡综合改革试点和建立健全农业社 会化服务体系;1998 年至今重点进行农村税费改革和推进以乡 镇机构、 农村义务教育和县乡财政管理体制为主要内容的农村综 合改革[1]。总体而言,我国乡镇机构改革的动力源来自于农村 经济体制改革的不断深入和实行村民自治的巨大进步, 尤其是近 年来全面开展农村税费改革的强有力推动。但在具体操作上,它 不仅涉及一个地方几十万名乡镇工作人员的去留问题, 而且还涉 及省、市、县、乡四级政府之间合理分摊改革成本的问题。因此, 当前我国乡镇机构改革成功与否的关键在于,必须坚持权责一 致、精简效能、配套改革、分类指导、稳步推进的基本原则,统1 筹考虑各方利益主体之间的关系协调, 着力解决改革中所引发的 各种复杂矛盾和问题,从而形成有效整合、协调一致的合作型博 弈机制。本文通过对河南省于 1998 年、2001 年和 2005 年下半 年分别进行的三轮乡镇机构改革的系统分析和实证研究, 进一步 证实了这个理论命题的成立。

河南省是中国第一人口大省,也是典型的农业大省,全省总 人口为 9600 万人,其中农民人口就有 7300 多万人,“三农”问 题显得尤为突出。截止 1998 年底,河南省乡镇总数为 2137 个, 行政村总数为 4.9 万个,村民组总数为 40.46 万个,全省农村基 层管理人员多达 150 万人, 平均每年支出经费都在 100 亿元左右 [2] 。最近七八年来,河南省基于缓解地方财政短缺的压力和减 轻农民负担的考虑,于 1998 年、2001 年和 2005 年下半年分别 进行了三轮乡镇机构改革。在前二轮改革中,由于省委、省政府 没有制定出台相关的配套措施,造成了省、市、县、乡四级政府 之间互相推脱分摊改革成本的责任, 许多乡镇主要领导和一般工 作人员也不能主动配合,其结果是变成了虎头蛇尾的改革;而在 第三轮改革中, 省委、 省政府进一步强化了各项配套措施的跟进, 兼顾各方利益主体之间的关系协调和对乡镇机构改革的承受能 力, 仅用 3 个多月全省撤并乡镇 236 个, 合并各类事业站所 3117 个,精简乡镇领导职数接近三分之一,清退乡镇临时人员 20551 人,分流乡镇超编人员 170022 人,平均每年可为地方财政减少 行政经费支出高达 20 亿元左右[3]。

本文重点从分析改革动力机 制入手, 试图从河南省三轮乡镇机构改革成败得失中总结出带有 规律性的一些东西。2 一、河南省前两轮乡镇机构改革失败的原因分析 河南省第一轮乡镇机构改革从 1998 年 12 月开始, 直到 1999 年底才草草结束。这次改革的重点是精简机构和分流人员,其主 要政策依据是十五届三中全会作出的 《中共中央关于农业和农村 工作若干重大问题的决定》中提出了,“乡镇政府要切实转变职 能, 精简机构, 裁减冗员。

目前先要坚决把不在编人员精简下来, 做到依法行政,规范管理”[4](p20)。为此,河南省委、省政府 于 1998 年 12 月制定出台了 《关于在全省开展乡镇机构改革的实 施方案》》(以下简称《方案》),由此拉开了第一轮乡镇机构 改革的帏幕。当时,我在豫南大别山区某镇担任党委书记,直接 参与了这次乡镇机构改革的全过程,现在回想起来仍记忆犹新。

该《方案》规定,全省乡镇机构统一设置为五大办公室(即 党政综合办公室、 农林水办公室、 财经办公室、 社会事务办公室、 科教文卫办公室);乡镇“七所八站”一律改成服务中心;统一 核定乡镇编制人数,坚决清退临时聘用人员和分流超编人员。但 在具体操作上,省里对如何解决乡镇合并后债务的分割问题,如 何解决乡镇超编正副科级干部的待遇问题, 如何解决乡镇工作人 员的竞争上岗问题, 如何解决乡镇辞退人员和分流人员的补偿问 题, 如何解决乡镇新分配大中专毕业生和复员退伍军人的安置问 题,如何解决县乡机构的衔接问题,如何划分县乡之间“事权” 与“财权”的关系问题等等,都没有制定相应的配套政策措施。

因此,当省里《方案》下发后,大多市、县一直拖延到 1999 年 下半年才召开会议贯彻落实。

尤其是乡镇一级普遍处于一种等待 观望的状态,有的乡镇干脆把原有内设机构牌子换一下,上报的3 分流人员和辞退人员工资花名册也是假的。事实上,所谓的“分 流人员”,仍然是分而不流,流而未走,工作照样干,工资照样 拿,一个人也没有减少。但到了 2000 年 3 月,河南官方媒体居 然报道称:“在这次乡镇机构改革中,全省共精简乡镇富余人员 达到 10 万余人,每年可为农民群众减轻负担 8 亿元”(即所谓 的“河南十万乡官大裁员”)[5]。仅仅时隔一年,河南官方媒 体又报道称:“据财政厅测算,全省现有乡镇 2130 个,村委会 48900 个,村民小组接近 40 万个,其中需要财政供养者有 110 万人,需要农民直接负担者有 63 万人。全省实行税费改革后, 乡级财政收入每年将减少 84.54 亿元, 村级集体收入每年将减少 23.1 亿元。这两笔巨额的资金缺口将主要通过上级财政转移支 付、精简乡镇机构、压缩富余人员和调整财政支出结构等方式来 消化”[6]。由此不难看出,河南省第一轮乡镇机构改革是流于 形式而没有取得任何实际效果。

那么,为什么会出现这样一种改革结果呢?首先,从这次改 革的政治大背景上看, 由于当时我国政府机构改革的重点主要集 中在国务院和省一级,而对于市、县、乡三级政府机构如何改革 还没有作出统一部署。这样单凭一个省去推动乡镇机构改革,地 方各级政府之间是很难达成一致行动的。

尤其是清退乡镇临时聘 用人员和分流乡镇超编人员,大都是县乡领导干部的家属、子女 或亲戚, 而乡镇分配的大中专毕业生和复员退伍军人又是按国家 人事政策统一安置的。在这种情况下,“让谁走,不让谁走?” 对于乡镇现任领导来说简直比登天还难。如果来真的,不仅会得 罪“圈子内的人”(指乡镇临时聘用人员),而且会得罪“体制4 内的人”(指乡镇超编人员),可以说是“两头做人都难”;如 果来硬的,一旦失去了群众基础,势必将危及个人的政治前途, 稍有闪失很可能引发集体上访等社会不安定因素, 到头来又将受 到“一票否决”。可见,在河南省第一轮乡镇机构改革过程中, 县、乡承担的政治风险远比省、市要大。当上级组织把自身能够 解决或不愿意解决的复杂矛盾和问题强行推卸给基层政府解决 时,这种改革就失去了内在原动力。其次,从这次改革的经济动 因上看,尽管河南省委、省政府希望通过精简乡镇机构和分流富 余人员,达到缓解基层政府财政压力和减轻农民负担的目的,但 由于中央财政转移支付没有跟上, 省级财政又不会轻易去改变各 级地方政府“财政基数包干、超收比例分成”的分配格局,更何 况这时乡镇一级承担着全省农村义务教育经费支出 80%左右,而 村一级管理费支出则全部由农民负担。

可以说, 正是由于省、 市、 县、乡四级政府互相推脱分摊改革成本的责任,结果造成了各方 利益主体之间分散决策,重复博弈,其结果是缺乏协调一致的行 动,最终导致了第一轮乡镇机构改革的失败[7]。总之,如果当 乡镇机构改革的时机还不够成熟时就急于去推行, 那么很可能会 成为“早产儿”。正如邓小平同志多次指出的,“政治体制改革 要分步骤、有领导、有秩序地进行”[8](p252),“没有这一条, 就是乱哄哄,各行其是,怎么行呢?”[8](p277) 河南省第二轮乡镇机构改革虽然来势较猛, 但不到一个月就 “中途夭折”了。这次改革的政治大背景是,自 1998 年以来进 行的中央和国家机关以及省级党政机关机构改革已基本结束。

2001 年 2 月 2 日至 3 日,全国市县乡机构改革工作会议在北京5 召开,中央提出要确保市县乡行政编制总数精简 20%。2001 年 2 月 17 日至 19 日,全国农村税费改革试点工作会议在安徽省召 开,国务院要求全国 20 个省份(其中包括河南省)全面推开农 村税费改革试点工作。

于是,2001 年 3 月 21 日至 23 日,河南省委、省政府在郑 州召开了“全省农村税费改革工作会议”和“全省市县乡机构改 革工作会议”,提出了“这次市县乡行政编制精简比例为 24.6%。

这是硬任务,硬指标,也是一条硬杠杠。各级都要建立严格的工 作责任制,层层有任务,一级抓一级,在改革的每一个步骤、每 一个环节上,都要制定出切实可行的配套措施和应急处理办法。

要把撤并乡镇、农村税费改革、事业单位改革结合起来进行,重 点是规范乡镇机构设置,减少机构和人员编制,妥善安置超编人 员,坚决清退各类临时聘用人员。同时要保证在 5 月底以前完成 任务”[9]。这充分表明河南省委决策者对市县乡机构改革工作 的态度坚决、决心很大。然而,正当全省上下紧锣密鼓、层层发 动、准备大干一场的节骨眼上,国务院办公厅于 2001 年 4 月 25 日下发了《关于 2001 年农村税费改革试点工作有关问题的紧急 通知》,要求各地“不得启动农村税费改革全面试点”。2001 年 4 月下旬, 河南省农村税费改革试点工作和市县乡机构改革工 作被迫停止进行。这进一步说明了,当外部不确定因素增多时, 进行乡镇机构改革是很难取得成功的。因为,在“强势集团”与 “弱势群体”之间进行的利益博弈,“受损者”往往都是基层政 府和广大农民群众。

二、河南省第三轮乡镇机构改革成功的动力机制6 2005 年 9 月 9 日到 12 月底,河南省进行了第三轮乡镇机构 改革。若与前两轮改革相比,这次改革的难度明显增大了。据省 编制办公布的一组数据显示,“截止 2004 年底,全省有 2100 个 乡镇,编制总数为 16.21 万人,实有工作人员为 30.23 万人,平 均每个乡镇超编 63.3 人,超编幅度为 86.5%。其中超编 200 人 以上的有 60 多个乡镇,个别乡镇甚至超编三四百人,最多的竟 然超编 400 多人。此外,全省还有乡镇临时聘用人员 1.25 万人” [3]。而目前河南地方财政收入仅为 537.5 亿元,财政总支出竟 然高达 1115.5 亿元,2005 年中央财政转移支付给该省的资金接 近 600 亿元[8]。尤其是全省县一级财政总收入为 201.9 亿元, 其中有 2/3 的县人均财力在 1.2 万元以下, 有的县还不足 1 万元, 平均每个县资金缺口都在 1 亿元左右。此外,全省乡镇一级负债 总额为 95 亿元, 平均每个乡镇负债为 489 万元, 其中负债在 1000 万元以上的有 179 个乡镇,负债最多的超过了 5000 万元[11]。

因此,当新上任的河南省委书记徐光春同志宣布“从 2005 年 1 月 1 日起免征农业税”时,党中央、国务院着实捏一把汗。所以, 河南省委、省政府主要领导在“全省深化和完善乡镇机构改革工 作电视电话会议”上讲话时首次使用了“各级党政主要领导都是 第一责任人”、“确保全省乡镇机构编制 5 年内只减不增和保持 社会稳定这两条底线”、“无情改革、有情操作”、“不留过渡 期,不得拖延”、“2005 年底前必须保证完成任务”等词语, 掀起了一场声势浩大且牵扯到撤并乡镇、精简机构、分流人员的 乡镇机构大改革。7 试问, 河南省为什么会在短短 3 个月内就把影响全省乡镇机 构改革的各种有利因素或不利因素有效整合起来, 最终形成了协 调互动的合作型博弈机制呢? 首先,这次改革的时机选择十分恰当,既符合当前我国正在 开展以乡镇机构、农村义务教育、县乡财政管理体制为主要内容 的农村综合改革试点工作的总体部署, 又符合当前河南农村工作 面临的实际困难和问题。譬如,农业税取消后,乡镇的功能、任 务、范围都发生了新的变化,迫切需要对乡镇政府职能进行重新 定位,并对乡镇的机构设置和人员编制进行相应的改革与调整, 建立与社会主义市场经济体制相适应的行为规范、运转协调、公 正透明、廉洁高效的乡镇行政管理体制和运行机制,不断提高基 层社会管理和公共服务水平。再如,2005 年河南省全部减免农 业税后,给各级地方政府财政带来了 29 亿元的资金缺口,除了 中央财政决定补给该省的 18 个亿之外,省级财政还需要自身消 化 10.8 亿元,乡镇基层财政一分钱也不用承担。因此,河南省 农业税取消后解决基层运转经费困难有两种选择途径: 一是通过 调整省以下财政分配体制和加大财政转移支付力度来弥补资金 “空缺” 二是通过进行乡镇机构改革来压缩基层政府经费支出。

, 很显然, 选择第二种方案是与省级政府自身利益目标最为吻合的 解决途径。因此,当中央和省级财政承担了农村税费改革和乡镇 机构改革的成本时,省、市、县、乡四级政府之间的利益关系就 比较容易协调了。总之,河南省第三轮乡镇机构改革的原动力来 自于各级地方政府内部, 其突出特点是省委、 省政府唱主导, 省、8 市、县、乡四级联动,原来的分散决策、重复博弈变成了有效整 合、合作博弈。

其次,为了确保这次乡镇机构改革顺利进行,河南省委、省 政府进行了精心准备和周密部署,制定出台了《关于深化和完善 全省乡镇机构改革的实施意见》 (豫发[2005]17 号文件)和《关 于河南省乡镇机构改革有关财政及社会保障政策的通知》及《河 南省撤并乡镇工作的实施意见》、《河南省乡镇机构改革人员分 流工作的实施办法》等,不仅提出了乡镇机构改革的指导思想、 基本原则、目标任务和主要内容,而且出台了一系列“含金量” 较高的奖励措施, 甚至把很多细节问题都考虑进去了。

譬如, (1) 关于部分乡镇撤并,省里规定:平原、丘陵地区原则上不保留 3 万人以下的乡镇,山区原则上不保留面积不足 100 平方公里、人 口不足 2 万人的乡镇。每撤并 1 个乡镇,省财政一次性向县级财 政补贴 50 万元。郑州市又规定:每撤并 1 个乡镇,市财政再向 县级财政追加 30 万元补助。

(2)关于乡镇机构设置,省里规定: 乡镇党政机关只设 3 个综合性办事机构,名称统一规范为:党政 办公室、社会事务办公室、经济发展办公室。在党政办公室挂社 会治安综合治理办公室牌子, 在社会事务办公室挂计划生育办公 室牌子。乡镇事业单位统一设置为 6 个,名称统一规范为:农村 经济发展服务中心、村镇建设发展服务中心、文化事业发展服务 中心、计划生育服务中心、财税所、民政与劳动保障所。乡镇群 团机构按各自的组织章程相应设置。(3)关于乡镇领导职数配 备,省里规定:乡镇领导职数从原来的 9 至 12 名减少至 7 至 9 名,实行党政交叉任职。精简下来的乡镇领导干部,作为过渡可9 保留原职级待遇,实行高职低配。(4)关于乡镇人员编制核定, 省里规定:人口在 4 万人以下的乡镇,机关行政编制核定为 24 名,事业编制核定为 40 名;人口在 4 至 5 万人的乡镇,机关行 政编制核定为 27 名,事业编制核定为 43 名;人口在 5 万人以上 的乡镇,机关行政编制核定为 30 名,事业编制核定为 46 名。乡 镇行政和事业编制,由省一级实行宏观管理和总量控制,乡镇领 导职数一经确定不得改变。建立和完善机构编制管理台账,实行 编制实名制管理和机构编制审核通知单制度。乡镇行政机关、事 业单位满编后,一律不准添加新的工作人员;乡镇领导干部调整 交流的,必须在编制内和职数内进行。乡镇行政机关和事业单位 的编制内人员工资,由县级财政部门实行统一发放。(5)关于 乡镇分流人员,省里规定:每分流 1 名财政全供人员,省财政一 次性补助县财政 5000 元;每分流 1 名财政差供人员,省财政一 次性补助县财政 3000 元。同时,对男满 55 周岁、女满 50 周岁 且工作年限满 20 年的,或工作年限满 30 年的,可办理提前退休 手续,享受退休人员待遇;乡镇行政机关正式在职人员、依照公 务员管理的人员,分流后未就业的,退出编制序列后,每月按本 人 2005 年国家规定工资标准的 70%发放基本生活费;乡镇机关 正式在职人员,本人自愿、经批准辞去公职自谋职业的,可视其 工作年限一次性发给辞职费;乡镇事业单位分流的正式在职人 员,退出事业编制序列,可纳入企业职工基本养老保险,建立养 老保险关系,从 1995 年 1 月起补建基本养老保险个人账户,以 1995 年以来的档案工资为交费基数,按 11%的比例补缴个人账 户资金,退休时按企业办法计发基本养老保险金;乡镇事业单位10 正式人员,自愿辞去公职并与单位办理解除人事劳动关系手续 的,既可以参加企业职工养老保险,也可比照有关规定,给予一 次性补偿;未就业的乡镇行政事业单位分流人员,可比照国家和 我省有关规定,享受国有企业下岗职工再就业优惠政策;乡镇机 构改革分流人员符合申领失业保险条件的, 可向当地失业保险经 办机构申请享受失业保险金及其他失业保险待遇等等。(6)关 于清退非正式人员,省里规定:凡是乡镇临时借调、临时聘用的 人员;凡是没有经过组织、人事、编制、财政、劳动保障部门办 理正式手续的人员;凡是持假身份、假证明、假手续等弄虚作假 的人员;一律清退,并张榜公布。乡镇正式人员必须按照公开、 公平、公正的原则,竞争上岗。上岗人员和分流人员必须公示。

分流人员必须脱岗,不能与在职人员混岗、轮流上岗,严禁编制 混用、轮岗分流。可以说,正是由于上述配套政策措施严密、细 致、得力,保证了这次乡镇机构改革的成功。

第四,乡镇机构改革的根本问题在于合理划分县乡之间的 “事权”与“财权”关系,切实加强基层社会管理和公共服务职 能,更好地适应社会主义新农村建设的实际需要。为此,河南省 委、省政府在这次改革中,着重强调把乡镇工作从过去直接办企 业、抓生产经营、催收催种、收费罚款等繁琐事务中解脱出来, 转向典型示范引导、提供政策服务、营造发展环境和维护社会稳 定上来。同时规定:凡是法律、法规和有关规范性文件明确规定 由县级政府部门承担的职责,一律不准转交给乡镇政府;确需乡 镇政府配合的,应明确权利与义务的关系,赋予乡镇相应的办事 权限, 并提供必要的财力保障。

上级主管部门不得以项目、 资金、11 评比、检查、达标等手段,干预下级的机构设置、职能配置和人 员编制核定,不得要求上下级机构一一对应;凡是由部门下发文 件和召开会议擅自规定机构编制事项的,一律宣布无效;凡不是 由中央和省委确定的“一票否决”项目和达标升级评比活动一律 取消,需要保留的也不准随意扩大评比检查的内容和范围。

第四,这次改革与前两轮改革相比,其最大的特点是省委、 省政府开始就拿出了“杀手锏”——各地在完成乡镇机构改革任 务前,市、县、乡 “一把手”不做调整,党政主要领导必须亲 临第一线指挥,一级抓一级,实行目标责任制管理,并把乡镇机 构改革工作纳入领导干部个人政绩档案,严明纪律,通报批评。

这样就克服了以往存在的“上推下不动、干打雷不下雨”的被动 工作局面。许多县乡领导也反映说:“这 3 个多月就好像是打了 一场战役!” 为了防止出现乡镇机构改革后的“反弹现象”,河南省委、 省政府日前又作出规定: 乡镇行政和事业编制实行全省统一管理 和总量控制,建立乡镇机构编制台帐制度,实行乡镇编制人员实 名制管理和机构编制审核通知单制度。

通过建立和完善乡镇机构 编制管理与县级财政预算管理相配套的约束机制, 进一步巩固和 提高这次乡镇机构改革的成果。

三、结论与启示 河南省三轮乡镇机构改革的成败得失告诉我们, 不管是进行 乡镇机构改革,还是进行其他层级的政府机构改革,其成功与否 的关键取决于各方利益主体之间的关系协调, 并且形成一种有效 整合、 协调互动的合作型博弈机制。

下一步, 我国将重点进行市、12 县、乡机构综合改革,为防止出现低效率的重复博弈现象,建议 党中央、国务院直接领导这项复杂而艰巨的系统工程,省一级则 具体负责组织实施。其实,这个问题早在上世纪 90 年代初期就 暴露出来了,但时至今日仍然没有得到根本解决。如在 1990 年 代初期,时任山东省委书记的梁步庭同志曾经指出,“全面的政 治体制改革,必须要按照中央的统一部署来进行,局部改革必然 会出现新的矛盾和问题,这一点不能忽略。往往会出现这样的情 况: 改革方向是对的, 但如果不及时发现和解决新矛盾、 新问题, 等它们积累多了,就容易走回头路”[12]。1993 年 9 月 17 日, 万里同志与中央分管农业工作的负责人谈话时也指出, “深化农 村政治体制改革,需要自上而下的总体规划,也需要自下而上的 创造。但解决农村中存在的问题,涉及一些部门和个人的既得利 益,没有权威的决定,不抓紧检查,就难以奏效”[13](p631~ 636)。因此,我们应当统筹考虑市县乡机构综合改革,尽量避 免和压缩政府机构改革的“博弈空间”。

种种迹象表明, 当前我国政府机构改革的最大阻力来自于各 级政府内部的“既得利益”,除非万不得已几乎没有哪一级政府 愿意首先“拿自己开刀”。但迄今为止,我国政府机构改革的路 径设计“要么是先从国务院下手,要么是先从底层突破”,这等 于是把市、县两级的改革“重头戏”给漏掉了。据财政部一项研 究报告显示,目前省一级行政经费支出每年不少于 3630 亿元, 占地方财政支出比例为 38.9%;地区一级每年行政经费支出约为 1715 亿元,占地方财政支出比例为 18.4%;县一级每年行政经费 支出约在 2700 亿元,占地方财政支出比例为 28.9%;乡镇一级13 每年行政经费支出约在 1280 亿元,占地方财政支出比例为 13.7%[14]。即使从降低行政成本的角度考虑,我们也应当把市、 县政府机构改革作为重点和突破口。否则,如果简单地寄希望于 从基层行政体制改革入手去寻求突破,那么就可能出现“你提倡 放权,他那里收权,你有什么办法?”[8](p164)因此,“从这 个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治 体制的改革” [8](p118)。当然,防范和规避各方利益主体分散 决策、重复博弈的关键在于能否把政府机构改革的“政治成本” 与“经济成本”统一起来,并且选择合理分摊改革成本的适当方 式。只有这样,才能把多元的、离散的潜在改革因素转化为一体 的、内聚的现实改革力量。这正是我国政府体制改革中多年来都 想解决而至今尚未得到根本解决的一道大难题。

参考文献: [1] 张新光.论中国乡镇改革 25 年[J].中国行政管理,2005, (10):16~20. [2] 茹向阳.从保甲制度到村民自治[N].河南农村报, 2000-01-01(03) [3] 马宏图,李 铮.2005:河南乡镇大变革[N].河南日报, 2006-01-15:(01). [4] 中共中央组织部.农村基层干部读本[M].北京:党建读物出 版社,1999. [5] 姬林芳,姜秋霞,易军魁.减负·增收·发展[N].河南日报, 2000-03-26(03). [6] 朱 巍.机构改革:适应新体制的革命[N].河南日报,14 2001-01-10(03). [7] 马海伟.河南“撤乡并镇”背后的利益博弈[N].新闻周报, 2005-10-25:(02). [8] 邓小平.邓小平文选 (第 3 卷) [C].北京: 人民出版社, 1993. [9] 李晓玮.坚定不移地推进市县乡机构改革[N].河南日报, 2001-03-24:(01). [10] 新华网.网络记者访河南省财政厅副厅长刘荃 [Z].http:,2006-03-31. [11] 张富良.希冀与隐忧: 河南省乡镇机构改革大回放[J].中国 党政干部论坛,2006,(04):21~25. [12] 刘慕学,张 军.总结简政放权经验强化乡镇政权职能[N]. 大众日报,1988-01-04(01). [13] 万 里.认真解决当前农村中存在的问题[A].万里文选[C].北京:人民出版社,1995. [14] 傅光明.地方各级财政收支知多少?[J].县市领导内参, 2004,(13):22~25.15

河南省进一步深化乡镇机构改革最新消息_河南省市县政府机构改革

河南省市县政府机构改革工 作 简 报第一期 河南省机构编制委员会办公室主办 2009 年 9 月 1 日 编者按 深化政府机构改革,是党的十七大、十七届二中全会提出的重要任务,是深化行政管理体制改革的重要 内容。在省政府机构改革基本完成后,8 月 20 日全省电视电 话会议对市县政府机构改革进行了动员部署,市县政府机构 改革全面启动。为更好地宣传政策、传递信息、交流经验, 确保今年年底前基本完成市县政府机构改革任务,我们将从 本期开始编印《河南省市县政府机构改革工作简报》 ,报送 中央编办和省委、省政府领导参阅,并印发各地。望各市县 编办按照周报制度的要求,及时上报各级党委、政府领导同 志关于改革工作的重要指示和批示,及时反映当地改革动 态、经验做法和改革成效。高度重视 积极行动 各地认真贯彻全省市县政府机构 改革电视电话会议精神8 月 20 日全省市县政府机构改革电视电话会议之 后, 8 月 25 日省编办及时召开了省辖市编办主任会议, 迅速贯彻电视电话会议精神,具体安排布置市县政府 机构改革工作。各省辖市编办及时向市委、市政府主 要领导汇报会议精神,积极拟定机构改革方案。总体 来看,市县政府机构改革起步平稳,开局良好。

一是领导重视。各市党委、政府主要领导高度重 视市县政府机构改革工作,郑州、洛阳、开封、漯河、 三门峡、周口、濮阳、商丘、南阳、平顶山等 10 个市 编办已经向党委、政府进行了汇报。省委常委、洛阳 市委书记连维良要求洛阳市编办精心谋划,抓紧起草 机构改革方案,积极稳妥推进改革,保证年底前完成 任务。 二是行动迅速。洛阳市已经拟定了机构改革初步 方案并与省编办进行了初步沟通。南阳、驻马店、三 门峡、周口、焦作、漯河、安阳、新乡等市已经拟定 市政府机构改革方案初稿。洛阳、新乡、安阳、许昌 等市已召开县(市、区)编办主任会议,对县级政府 机构改革等作了安排部署。

三是制定计划。为保证市县政府机构改革稳步推 进、按时完成,洛阳、许昌、漯河、三门峡、周口等 省辖市制定了详细的工作计划,其他市也在抓紧拟定 计划。洛阳、南阳、新乡、漯河等市表示,上半年机 构改革已有一定的准备,有的市已经对改革涉及的局 委领导班子进行了调整,准备采取速战速决的办法, 尽快完成改革任务。投稿信箱:hnsxggjb@126.com查阅信箱:sxggjb@126.com(密码:sxggjbmm)报:中央机构编制委员会办公室,省委、省人大、省政府、省政协。

送:省编委成员。

发:各市编委。河南省机构编制委员会办公室2009 年 9 月 1日印发

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