县级机构改革存在问题和建议

县级机构改革存在问题和建议_如何进一步深化县级政府机构改革

如何进一步深化县级政府机构改革王 昕 杰 (河南省社会科学院工业经济研究所，河南 郑州 450002)摘要：多年来的县级政府机构改革始终未能跳出“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，其深层 原因是：“全能政府”使政府职能无限扩大；政府职能存在错位、越位问题；干部人事制度不甚合 理；监督机制不健全；政绩评价机制不科学。解决这一问题的根本出路在于：转变政府职能； 建立有限责任政府；理顺党政、政府之间以及政府部门之间的关系；科学确定机构设置和人员 定编的依据；建立科学合理的考核评价体系；做好机构改革的人员流动工作。

关键词：县级机构；改革；转变政府职能 中图分类号：D625 文献标识码：A 文章编号：1003—0751(2005)04—0010—06 县级政府机构改革是机构改革系统工程的重要一环。行政许可法的颁布实施，对政府职能转 变、依法行政提出了新的更高的要求。如何采取切实有效措施加快县级政府机构改革，促进县 域经济持续快速协调健康发展和社会全面进步，是一个亟待解决的课题。

一、 县(市)级机构改革存在的主要问题 第一，政府机构规模臃肿，人员膨胀，领导职数失控，财政负担过重。50 多年来，党和政府 为建立和完善结构合理、人员精干、灵活高效的党政体制进行了坚持不懈的努力，先后进行了 大大小小 12 次机构改革。每一次机构改革，虽然都有一定的成效，但始终未能跳出“精简—膨胀 —再精简—再膨胀”的怪圈。在地方政府机构改革中，涉及范围最广、难度最大的是县（市）级 政府，这不仅因为县市级机构是中国最基本的行政单元，县级机构是承上启下、连接城市和农村的关键层次和中间部门，还因为“在中国 2800 多个县（市）中，有超过 1/3 的县级政府面临财 政赤字。可以说，全国多数县的财政既是‘吃饭财政’，又是‘讨饭财政’（向上级），甚至极少数已 经成为‘抢饭财政’（向农民）。”①从全国范围看，平均乡镇人口与乡镇吃财政的人口比例大约为 30∶1②，有的县为 14∶1③。

“据有关部门对我国 1020 个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个 乡镇党政内设机构为 16 个，其人员平均数 58 人，超过正常编制的 2 至 3 倍；平均每个乡镇下 属单位为 19 个，其人员达到 290 余人，超编严重。”④ “小政府、大社会”的城市行政体制，曾一直是石狮市人的自豪，而现在的石狮市政府部门已由 1988 年建市时的 11 个增至 18 个。

如果除去兼职， 建市时的石狮市市委书记实际上是一正一副， 而现在是一正四副五位书记，市长由一正三副增加到一正七副；建市时全市事业单位实有人数 1421 人，到目前已有各类事业单位 264 个，编制 5747 人。⑤根据有关资料统计，截至 2004 年，河南省 110 个县（市）中，91 个县政府共有正副县长 724 名，19 个县级市有正副市长 168 名，另外还有 14 名正县级干部和助理县市长，全省共有正副县市长 906 名，平均每个县市有正 副县市长 8.146 名，个别县市达到 13 名，国家级贫困县政府也有 8—9 名正副县长。如果加上 县（市）委、县（市）人大、县（市）政协三大班子，县（市）领导仅用车费用，全省 110 个 县（市）全年需要支出 1 亿元以上。

第二，党政职能交叉重叠，行政效率低下。除了重要干部的任命以外，党委与政府几乎管同 样的事，每一项工作党委副书记或常委分管，政府有副县（市）长主管。由于副职过多，平均 一位副职只管两三个局委，不可避免地造成“八多一低”，即会议多、讲话多、文件多、陪会多、 检查多、领导小组多、内耗多、行政费用多，工作效率低。各类领导小组繁多，常设的有工业、 农村、计划生育、扶贫开发、防汛抗旱指挥部等领导小组，临时性的领导小组更多，几乎是每开展一项工作都要成立一个领导小组，有一个县成立的各种领导小组多达 100 多个。而每一领 导小组都有党政人大政协的领导成员参加。

政府下属机构职能重叠交叉问题也很严重。例如一个县的政府机构，工业管理方面除了经贸 委，还有中小企业局、有色工业局、煤炭局、工业区管委会、铅业办公室、行政性公司等部门； 农业管理方面除了农业局，还有农业开发办公室、扶贫办、烟草办、烟草局、畜牧局、菌类办 公室等；水利管理方面除了水利局，还有某某水库管理局、某某灌区管理局、某某河区移民局 等；林业管理方面除了林业局，还有果品局等部门。在社会事务管理方面，交通运输由公安局、 交通局、农机局等部门多头管理。由于内设机构多，下属机构多，政出多门，多头管理，造成 人员多、会议多、评比多、升级达标多、经费开支多、办事手续多、盖章多、扯皮多、矛盾多， 严重影响工作效率。

第三，政府职能错位、越位，政企不分，政事不分，政社不分。从政府与企业的关系看，政 府还没有完全从企业活动中超脱出来，行政干预在某些领域依然存在，仍然管了许多“不该管、 管不了、管不好”的事情。政府对直接管理工业的部门实施撤销或转制行为带有很浓厚的行政色 彩，政府在投资、生产、销售等方面还严重干预着企业行为。政府管得很苦，企业经营得很累。

有些县级政府对农业经济的管理陷得比较深，以至于哪些土地应该种什么、怎么种，春播、夏 管、秋收等基本的农业生产，都成为县级政府职能范围内的事情。从政事关系看，一些事业单 位履行大量的行政职能，有的局委有几个事业单位。为精简政府工作人员，不少地方在原政府 部门下设事业单位，把相应的审批权、执法权放到这些单位，让它们收费养人。从政府与社会 的关系看，政府放权不够，中介机构依附于政府部门，各种社会中介组织还不能真正适应市场 经济发展的需要。乡镇政府主要精力没有有效放在发挥公共财政作用，为社会提供公共产品和公共服务上，而是忙于应对上级派下来的硬指标工作，甚至乱收费，乱摊派，加重农民负担， 影响农村民主与法治建设进程。

第四，管理层次较多，限制县域经济的发展。省管市、市管县，权力层层分割，利益层层分 享，一些地级市政府对县级经济发展未能产生带动力和辐射力，而是依靠权力直接分享县级政 府利益，经常与所辖县、市争项目、争资金、争资源，并擅自改变国家给予县市政府的各种优 惠政策。比如在税收方面，省政府定为 2∶8 分成，地市级政府则改为 3∶7 分成，其中 1 成被地 市级政府截留。各种不必要的检查、评比，浪费了县市政府的大量时间和财力，不仅不能有效 促进县市经济发展，反给县市增加财政负担，制约了县域经济发展。

第五，行政审批法落实尚未到位。为适应《行政许可法》的实施，各地都深化了审批制度改 革，但仍保留有相当数量的审批项目；虽然较普遍地建立了行政服务中心，对行政执法、行政 审批、行政收费作了一些改进，但多层执法、多头收费的现象仍然存在，有的办审批手续，既 要到“中心”办理，又要到原单位办理，反而还增加了工作难度。二、“精简—膨胀—再精简—再膨胀” 的深层原因分析 （一）“全能政府”使政府职能无限扩大 在权力高度集中的计划经济体制下，政府通过计划手段干预和操作社会生活的一切领域，成 为全能政府。政府包揽一切，该管的管，不该管的也管，而该管的没有尽到管理者应尽的责任。

政府的职能延伸到社会生活的各个方面，本该由市场取代政府的职能也基本被政府担负了。经 济管理职能、社会工作、行政管理职能等等全部集中在政府部门。政府职能过多，管理过宽， 势必相应增设一些机构，从而使机构进一步膨胀。随着行政主体的发展和不断变化，政府职能被不断地进行简单的切割划分和调剂配置，越切越细，越分越乱，切出来的“新”部分越来越多， 职能越来越被人为放大，对设立新机构、增加新人员以便加强管理的要求也越来越强烈，这是 导致机构膨胀的直接的、主要的原因。

（二）干部人事制度不合理 长期以来，我国政府机构事实上存在着“能进、能上、能高”而“难出、难下、难低”的干部用人 制度，缺乏竞争的动力与压力，也没有严格的奖惩考核制度。干部只上不下，只升不降，一到 年限就提拔，一遇机会就升级，一些虚职领导工作不管，待遇照常享受；政府机构一有条件就 升格，一开口子就增加职数，机关变成解决就业和待遇的地方，致使干部队伍和机构迅速膨胀。

使用和配置干部，不受约束，随意性强，人为因素大，尽管有规定和要求，但总有融通的办法， 不去执行，使规定形同虚设，不起作用。用谁不用谁，同一职位安排多少职数，没有硬性的规 定和要求。即使提错了，超职数配备，也无人追究责任，即使追究也是大事化小，小事化了。

不合理的干部人事制度，进一步助长了跑官、买官、跑关系的社会恶习，也是造成机构臃肿、 人员膨胀、领导职数不受约束的一个重要原因。

（三）监督制约机制不健全 领导之所以能根据自己的好恶，凭主观意向随意设置机构，增加人员，任用干部，关键是缺乏 公正严肃的约束与监督机制。机构编制、人员安排没有法律依据，缺乏硬约束、硬保障，也无 有效的内部制约机构和失责后的惩治手段。干部任用条例虽然很好，但实践中落实不到位，甚 至走形变样。组织部虽然内设有监督部门，但对领导往往不敢监督，对一般干部又没法监督。

这就使得机构膨胀、人员超编问题在软约束中得以蔓延。而财政拨付与支持则是随机构和人员 的增多而增加，“僧”多则“粥”多，致使人浮于事，政府运行成本增加。由于没有通过财政硬约束来限制机构和人员的增加，所有的政府部门都有增编、增员的愿望和要求。

（四）政绩评价机制不科学 我国政府政绩评价机制可以归纳为一种“只看产出，不看投入”的机制，也就是说，在评价某个 政府行为时，考察的指标仅仅是完成的结果，横向纵向的对比，而忽略了为完成这个政府行为 而进行的投资。因此，这种政府政绩评价机制极易造成某些政府部门为追求政绩，盲目地扩设 机构、增加人员。此外官本位思想根深蒂固，评价一个人往往以行政级别和学历高低作为个人 成就和事业的标识，而政府机关要求增加编制、升级升格正好满足了这种个人需求和社会标识。

同时，官本位思想还诱使大批人才涌向政府部门，加上各种关系网的纵横交错，迫使政府部门 不断因人设职、扩大规模、提高规格、增加人员。

三、加快县级机构改革的几点建议 （一） 转变政府职能，打造有限责任政府 职能是机构设置和机构改革的重要依据，只有分清职能和明确职能，才有可能对原有机构进 行科学的调整和改革。过去，我们常把机构改革看成机构的撤销、合并、调整等，似乎数量减 少，机构改革目的就达到了。因而往往追求“精简机构”、“缩减编制”的表层目标，忽视了转变政 府职能这个基础和根本。由于只裁并机构，不转变职能，过不多久，行使原来的职能的机构又 以老名目或新名义恢复，以至机构恶性膨胀周而复始。为了避免重复走过去“精简—膨胀—再精 简—再膨胀”的老路，要深化机构改革必须抓住转变职能这个关键。

当代的责任政府都是有限的责任政府，实现从“全能政府”向有限政府的转变，是打造当代责任 政府的首要条件，也是推进县级机构改革的关键。在总的原则上，县级政府的职能与省级政府、 中央政府有一致性，但作为贴近基层、贴近群众、侧重执行的县级地方政府，它的职能与省级政府和中央政府又存在明显区别。不能简单地把县级政府职能等同于上级政府职能，县级机构 设置也不能简单地套用上级机构设置的模式。在我国已经加入世贸组织以后，在市场经济体制 和全面建设小康社会的条件下，必须树立科学的政府理念，适应《行政许可法》的要求，建立 有限政府、服务政府、诚信政府、廉洁政府、透明政府、法治政府。

温家宝总理在十届全国人大三次会议政府工作报告中明确指出：“加快转变政府职能。进一步 推进政企分开、政资分开、政事分开。坚决把政府不该管的事交给企业、市场和社会组织。”在 当前市场经济条件下，县级有限政府的职能主要在于，一是运用经济手段、法律手段和行政手 段纠正国内市场的宏观失控和微观失灵，提高市场效率，政府对企业的管理主要是管好产业方 向、外部环境和依法纳税，不再直接干预企业的具体经营行为。二是实行政事分开，重点是“收 权”、“放事”，促进事业单位的社会化进程。将事业性单位承担的行政职能划归政府，将政府机 关承担的一些辅助性、技术性、服务性事务交给事业单位。改革对事业单位的投入体制，对公 益性事业单位实行“政府主导”，财政全额拨款；对准公益性事业单位实行政府扶持，财政差额拨 款，差额部分实行市场调节；对经营性事业单位实行“市场主导”，财政“断奶”，推向市场。三是 实行政社分开，分解政府机关、中介组织和市场机制的功能，各行其是、各负其责。凡是市场 和社会可以自行调解和自我管理的，政府不必越俎代庖。要积极培育和规划社会中介组织，将 各部门包揽的应由社会自我管理的社会性事务，转交社会中介组织。会计、审计、律师事务所 等中介机构要与政府主管部门彻底脱钩，变成为相对独立的法人主体。县市政府应更加注重社 会管理和公共服务，把财力和物力等公共资源更多地向社会管理和公共服务倾斜，把领导精力 更多地放在促进社会事业发展和建设和谐社会上。

（二）理顺“三种关系”，重新构建政府机构框架县级政府机构改革是一个巨大的社会系统工程，涉及方方面面、上上下下。推进县级政府机 构改革，要按照统一领导和协调运转的原则，合理划分职责权限，着力理顺“三个关系”，切实解 决职能交叉问题。

一是理顺党政关系。党的组织不是政府，不是国家的权力机关。机构改革最终取得成功，必 须坚持党政分开的原则。中国要建成法治国家，执政党的执政方式必须改革,执政党成员的干部 任免程序应当在法律上有明确规定。对党员干部的管理要遵循党务程序。政务程序应由法律明 确规定。执政党推荐的干部的产生和罢免不得违反法定的政务程序和公务员制度。建议采取三 个办法解决党政分开问题：一是从领导分工上解决。按照精简、统一、效能的原则和决策、执 行、监督相协调的要求，完善机构设置，理顺职能分工，严格控制编制，在法律许可和环境需 要的前提下，党政领导实行合理兼职，分工不分家，分工不重叠，以解决分工交叉、职能不清、 职数过多问题。二是从职能上解决。党委主要是研究重大问题，即研究重大的方针政策，重大 的改革措施，重大的发展规划，重大的人事任免，重大的应急事宜。大量的经济调节、宏观调 控、社会管理、公共服务、市场监管等职能交由政府去履行。三是从机构设置上解决。依据职 能定机构，结合职能的弱化、转移、强化等不同情况，对机构进行撤并、调整。撤销县（市） 委政府职能交叉重复的职能，对需要县（市）委和政府部门共同承担的职能以及职能相近的部 门，可实行合署办公或一个机构两块牌子、多块牌子，以适应当前对上对外的工作需要。县市 委、县市政府成立一个党政综合办公室合署办公，县委办、政府办、党史办(地方志办)、机要局、 保密局、档案局、政研室、信访局等部门变成相应内设下属科室；组织部、老干部局、编办、 县(市)直党委、人事劳动和社会保障局等合为一个部门；所有管理工业的机构、部门合并为一个 机构，成立工业发展局，把经贸委、外经委、乡镇企业局、有色工业局、煤炭局等局委的管理职责交由工业发展局统一履行；农业、农村工作成立农业农村工作委员会，农业开发办、农业 局、畜牧局、烟草局、扶贫办、烟草办、蔬菜办、菌类办等部门的职责统交由农业农村工作委 员会履行；宣传部、文明办、教育、文化、卫生、体育等部门成立文教卫体委员会，内设相应 科室；林业局、果品局合署办公；水利局、库区局、灌区局、移民局等合署办公，内设相应科 室，明确职责；民政局、宗教局、残联合署办公；统战部、台办、侨办、工商联等合并办公， 内设相应科室，明确分工和职责；政法委、综合治理办、610 办公室合署办公，内设相应科室， 明确职责；纪检委、监察局、纠风办、优化经济办合署办公，内设相应科室，明确职责。对于 编制 10 名以内的县直单位，领导职数只设一正一副，30 名以下的设一正二副，任务特别重的 不得超过一正三副。同时要合理配备党务干部。

二是理顺各级政府之间的关系。省、地市政府要在过去分权改革的基础上适当地把权力下放 给县级政府， 省、地市、县市、乡各级政府职能要进行明确划分。省级政府要切实履行经济调 节和社会管理的职能，按照国家法律法规和方针政策，制定省际区域性的经济社会发展规划， 创造公平、公正和公开的竞争环境，维护市场秩序，打破地区条块分割，解除主管部门与国有 企业的行政隶属关系，切实落实企业经营自主权，深化企业改革，加强对农业和农村工作的指 导和协调。地市级政府必须逐步削弱其政府职能，以至取消本级政府，眼前主要是逐步管理从 企业分离出来的社会事务，实行属地管理，进一步改善投资环境，加强基础设施建设，维护市 场秩序，搞好社会服务，充分发挥城市的中心作用和辐射功能。不再与县市政府争资源、争资 金、争项目，不再巧立名目剥夺下级县市政府利益，不再对下级县市政府正常运作进行不必要 的干涉，变领导为服务，真心实意地帮助下级县市政府克服困难，解决问题。乡镇政府主要是 为乡镇经济发展创造条件，加强农村民主政治和法治建设，依法行政，规范管理，把主要工作职能放在搞好社会公共服务方面，只宜参与乡域道路、水电、学校和农业基础设施等公益性投 资，一般情况下不宜再以集体经济所有者名义参与竞争性的投资经营活动。对现有乡镇进行合 乡并镇，变小乡为大乡，变小镇为大镇。乡镇内设机构本着精简、效能的原则，党委和乡镇政 府领导交叉任职，党委书记兼人大主席，一名副书记兼乡镇长；各行政村也要采取合并的方式， 变小村为大村，村两委干部交叉任职，村支书也可兼村民组长，以减少乡村两级领导职数，减 轻农民负担。县级政府职能要转向服务与协调，加强农村基层政权建设，加强城镇化建设，促 进农业的专业化、市场化、现代化。

三是理顺政府部门之间的关系。相同或相近的职能应交由一个部门承担；必须由几个机构共 同承担的工作，要明确分工，分清主次，确定牵头部门，保持工作紧密衔接而又不相互重复。

对调整、转移、下放、取消的职能，都要以一定的方式固定下来，避免日后有人随意改变。

(三)科学确定机构设置和人员定编的依据 机构设置和人员编制的确定，过去不少县市是以各县土地面积、人口、工农业总产值、财政 收入等状况为依据。笔者认为，在当前情况下，应该以人均财力、人口和国土面积为依据。选 定这一依据，将更适合市场经济发展要求和实际情况，有利于当地生产力的发展。三种因素中， 主要由人均财力来决定，人均财力应占权重数值的 50%，人口应占 40%，国土面积应占 10%。

财力大，多设机构和编制，财力小，少设机构和编制。国土面积和人口决定公务的工作量，国 土大人口多，工作难度大，情况复杂，公务工作量相对大些，反之则少。提出这一原则的本意 是设置机构和编制数要量力而行，要充分考虑当地的承受能力和实际需要，克服上下对应、照 抄照搬所带来的消极后果，体现出每个县市的个性和特色，也有利于从制度上克服随意增编、 增职的行为。同时，要加强编制法治化建设，规范各项管理制度，使编制管理有法可依，有章可循。彻底 改变过去存在的个人、上级领导随意规定的做法，防止减而复增，出现再度膨胀的现象。领导 职数必须限定，大县一正两副三位书记，小县一正一副两位书记，正副县（市）长不超过一正 三副，省下派干部要占所下派县（市）领导职数，否则，其下派和工作费用由所属单位全部支 付。领导在政府各部门内部，要通过严格规章制度和考核奖惩制度，规范行为，并大力推行电 子政务，实现办公自动化，提高工作效率。

选用干部除了考虑投入产出和成本外，必须坚定地以胡锦涛总书记提出的“四看”、“四不唯”为依 据。“四看”即主要看业绩，看品德，看知识，看能力；“四不唯”，即不唯学历，不唯职称，不唯 资历，不唯身份。这个科学的用人依据，是选人、用人价值观的重大创新。我们必须遵循科学 的用人依据，大胆改革和创新选用人制度，并确立正确的用人导向。

（四）做好机构改革的人员分流工作 机构改革，说到底是“人”的问题。搞好人员分流，是县级机构改革冲破“精简—膨胀—再精简 —再膨胀”的怪圈、走向成功的关键。通过机构改革降低行政成本，是衡量机构改革成果的基本 尺度。行政成本的降低，很大程度上取决于人员分流的结果。过去机构改革的人员分流模式， 已不能适应本轮机构改革的要求和目的。人员分流既是缩小政府体积，精化行政机关队伍的必 经过程，也是行政机关自身形象塑造，转变职能，提高办事效率的过程，更是行政机关干部合 理流动、正确选位、人尽其能、才尽其用的过程。分流是行政人力资本资源重新配置的过程， 而不是简单缩小机构规模和裁减人员。通过行政人力资本要素的合理流动与重组，带来或促进 行政人力资本结构的优化，进而创造出新的生产力。人员分流的目的是增效，通过分流提高行 政人员素质，最大限度调动和发挥行政人员的工作积极性和创造潜能，极大地提高工作效率，降低成本，因此在本质上，它是一次人力资本能量的再开发。

按照这一思路和要求，人员分流的途径和方式要多样化，对不同的人员可采取不同的对策。

对于各单位雇佣的临时人员要坚决彻底清退；对于不占编制的正式人员，年龄较大或接近退休 年龄的，可提前退休， 享受正常退休待遇；其余人员采取买断工龄的办法推向社会。对占正式 编制人员的分流，要加大分流力度，被分流人员不少于占编制人员的 1/3。党政群团部门人员分 流采取同一比例办法进行。上岗职数按 2/3 的比例设定，全员参与竞争上岗。参加工作满 30 年 以上或愿意提前退休的人员，可以提升两级工资和一个行政级别，鼓励分流人员提前退休；对 竞争下岗者提倡领办创办经济实体，原工资待遇原则上允许保留 3—5 年，3—5 年后愿意重回 单位工作的，有权重新通过新一轮竞争上岗；对 3—5 年后不愿回来者，买断工龄，推向社会， 与政府彻底脱钩。其余人员可以到缺编的下属事业单位或企业任职，到下属事业单位或企业上 班后，应与原单位脱离一切关系。

分流后留下来的人必须是“精兵强将”，无论思想政治素质，还是业务素质都应高，老、中、青 搭配适当，知识结构、能力、经验各方面都适应现代社会经济发展的要求。

与此同时，还要做好分流人员的社会保障工作。社会保障是保证人员分流顺利进行和机关工作 人员合理流动的基本条件，是化解机构改革矛盾的缓冲器和吸纳器。可实行五保(养老、失业、 工伤、医疗和生育)合一、四位(机关、事业、企业和农村)一体等社会保险模式，这是机构改革 人员分流到位的有效保证。

(五)建立科学合理的考核评价体系 建立科学合理的政府及其工作人员绩效考核体系，是解决机构臃肿、人浮于事，提高政府工 作绩效的有效途径。分工再明确，职责再清晰，若没有科学的考核和检验，清晰的职责也不可能实实在在得到履行。到底该如何考核政府及其工作人员的工作绩效？目前存在有很多难点， 需要解决的问题很多。首先，要细化政府的职能定位，确定考核内容，让被考核者心中有数； 要确定各考核指标之间的关系；要量化基本工作、社会发展的各项指标。其次，要明确考核的 办法和根据：要围绕政府机关工作职能建立一套考评标准和指标体系；同时要广泛吸引社会公 众的参与，人民群众的满意程度是衡量政府工作极其重要的指标。

对政府工作人员的个人考核，要按德、勤、绩、能全面考核要求，针对不同岗位、不同职责、 不同任务，设计相应考核指标，科学确定考核权数，要以岗设职，以岗定责，真正实现岗位、 权力和责任相统一。与此同时，还必须重视政府及其工作人员自律精神的培养。有限责任政府 的打造，既要依靠外部条件的规定和约束，又要依靠自身素质的提高和职业良心的自觉，知道 自己应该干什么以及怎么去干好。外在的规定和约束只是对不履行职责或不知道履行什么职责 的政府和人员才有效力。一大批自觉、自律、长期内练、善于学习、修养良好的国家公务员队 伍的形成，是合格的有限责任政府建立的必备条件。

谈县级公安机关机构改革把握的几个问题省公安厅《关于进一步深化“三基”工程建设确保实现三年为期目标任务的意见》指出:“坚 决打好县级公安机关机构改革攻坚战”,“8 月底前必须全部完成”。

任务艰巨,时不我待,圆满完 成县级公安机关机构改革任务,对于县公安局党委是一个严峻的考验。笔者认为,强力推进县 级公安机关机构改革 , 应当把握 好五个主要问题 : 一、指导思想问题 党的十七大报告指 出:“加快行政管理体制改革,建设服务型政府”。因此,建设服务型政府是此次县级公安机关机 构改革的总目标。

围绕这个总目标,此次县级公安机关机构改革的基本思路是:按照公安部“精 机关、大基层、强实战”和“力量往基层使,工作往实里干”的总要求,立足于整合职能配置,优 化警力资源,初步建立起精干高效,运转协调,警令畅通,职能、机构、序列和称谓规范统一,职 责、权限一致的县级公安机关组织机构。基于上述思路 ,在机构改革中应坚持“三个有利于” 原则,即:有利于减少中间环节;有利于“三所三队”的加强;有利于公安机关整体战斗力和公安 工作社会效益的提高。

要通过机构改革,使基层公安机关展现新的活力,带来新的变化,积极回 应人民群众对公安工作的新期待,努力满足人民群众对公安工作的新要求。

二、民警职级待 遇问题 民警职级待遇问题是机构改革的难点。在工作中要坚持从实际出发,从机构改革的需 要出发,做到“三个一”:即坚持一个原则,在职级待遇上不让民警吃亏;做好一个协调,紧紧依靠 县委、县政府,积极协调组织、编制、人事等部门,取得他们的支持。通过协调,疏通好各方面 的关系,确保在机构改革中领导职数不因机构合并而减少,干部待遇不因机构撤销而降低。同 时积极争取扩大非领导职数,解决压职、 压级现象;强化一个交流,按照人尽其能,发挥干部最佳 效能的思路,对直接合并的机构,选拔任用主要负责人后 ,被合并机构的原主要负责人可以交 流到其它单位任职。不能担任“一把手”的,可以任命为教导员、指导员、副大队长等职务,待 遇保持不变,切实做到“人心不散、秩序不乱、工作不断”。

三、选配中层班子问题 选配中层班子问题是机构改革的焦点。中层领导选拔的标准是 “德才兼备”,在工作中要做好以下三 个方面:一是根据《党政领导干部选拔任用工作条例》和提拔“想干事、会干事、工作业绩突 出”民警的用人原则,确定担任中层领导民警必须具备的基本任职条件。按照基本任职条件进 行全面摸底,确定入围人选。然后对入围人进行考察,局党委研究确定拟任职位人员,报请县组 织人事部门批准任命。二是有条件的县级公安机关可实行竞争上岗。经过宣传发动、自我推 荐、民主测评、竞聘演讲、组织考核、党委决定等程序,使一批大家信得过的优秀民警走上 领导岗位。三是对局党委成员重新分工。进一步明确职责,发挥每一位党委成员的工作积极 性和主动性。

为了确保中层班子调整取得良好的效果,在工作中要体现“公、 快、情”三个字。

“公”,是指能够公开的环节都要公开,尽量增加工作的透明度,避免暗箱操作,力求做到公平、 公 正。“快”,是指决定后的人事变动要马上宣布实施,以在时间上避免人心浮动对工作的影响,避 免来自方方面面的干扰和纠缠。“情”,是指要有情操作,制度无情人有情,广泛争求被调整干部 的意见,充分尊重他们的想法,在政策、条件许可的情况下尽量满足他们的要求,以调动他们的 积极性。

四、推动警力下沉问题 警力下沉是此次机构改革的重点。工作中要吸取过去机构 改革的教训,走出警力下沉了又上浮的怪圈,真正实现精简机构、警力下沉、充实一线、做强 基层的目标。做好警力下沉工作,要注意以下五点:一是在政治待遇上向“三所三队”倾斜,特别 是派出所,在职级待遇上一定要高配,让机关民警愿意下去,变“让我下”为“我要下”。二是在经 济待遇上向“三所三队”倾斜,提高基层民警的生活补助标准 ,另外,对在基层工作表现突出的 民警每年可发放一定数量奖金,以调动下基层的积极性。三是建立“干部从基层出”的用人机 制,如规定今后凡担任科所队领导的民警应具有在派出所工作三年以上经历,凡拟任副科以上 职级的民警应具有在“三所三队”工作三年以上的经历等,明确用人导向。四是建立维权机制, 对于殴打、威胁、诽谤、诬告等方式阻碍基层民警执法,侵害基层民警合法权益的案事件坚 决予以查处,严肃追究相关人的法律责任,营造民警在基层工作的良好环境。

五是规定新分配、新入警人员必须充实到基层一线,工作时间至少三年,机关每年抽调一定数量的民警下到基层 一线工作等。

五、思想政治工作问题 思想是行动的先导,机构改革到位的前提是思想到位。

在机构改革中要落实思想政治工作责任制,切实把握民警的思想脉搏,积极开展有针对性的思 想工作,着重把握好三个环节:一是充分发动。通过会议动员、反复讨论酝酿等方式,讲透改革 意义,讲清改革政策,让民警理解机构改革 本文章共 2 页,当前在第 2 页 ,顾全大局,服从安排。二是重点谈心。对合并单位因领导职数原因从领导岗位退下来的干部和分流的民警,县 局领导应分别拜访 ,与他们逐一交心谈心,通过耐心细致的解释、说服工作 ,及时消除思想误 区。三是严明纪律。明确规定严禁请客送礼,搞各种形式的拉票、结帮活动;严禁借机大吃大 喝,滥发奖金补贴,私分钱物;严禁封官许愿,跑官要官,买官卖官;严禁造谣 中伤,传播小道消息 等违纪行为,并强化督察,发现者严肃查处.

县级机构改革存在问题和建议_深化县级政府机构改革的对策思考

深化县级政府机构改革的对策思考按照“大部制”改革要求，全国各地正在启动实施市县级政府机构改革，这也是深化市县 级行政管理体制的重大举措，是从体制机制上建设服务型政府的唯一途径，是解决一个拥有9 亿农民的农业大国做大做强占国土总面积93％的县域经济重点出路。市县政府机构设置和职 能定位关联着县域经济，连接着城市与农村，既承载着农村经济社会发展重担，又面临着城 市经济冲击。为了做好这次县级政府改革，根据区域错综复杂的客观条件，有效增强市县政 府执行国家宏观调控能力，正确定位政府职能、设置政府机构，近期笔者深入县级一些部门 和单位作了专题调研，就发现的一些问题进行了深层次的研究思考。一、县级政府机构改革背景和机构设置状况“郡县治，天下安”。郡县制自秦大一统二千多年来，县作为我国行政区划中的一个基本 单元，其设置始终保持了相对稳定，在地方政权组织中发挥着重要作用，成为整个社会发展 稳定的“基石”。县级政权组织上承省市，下管基层乡镇，是宏观与微观的结合部，是理论与 实践的载体，担负着县域经济社会发展和实现城乡一体化的重任，直接组织、宣传、践行党 在农村各项路线方针政策，政权作用的发挥直接体现党在群众中的形象。随着社会的发展进 步，县级政权的责任已经延伸到广大农村群众，所承担的责任越来越大，需要办的事情越来 越多，地位和作用越来越重要。在经济转型和各类社会矛盾凸显期，县级政权组织如何正确 处理好与省(市)、乡镇的关系，合理的界定其职能，建立精干、廉洁、高效的县级政权组织， 直接关乎着生产力的发展，关乎着人民群众对政府的期盼。党的十七大提出：“加快行政管理 体制改革，建设服务型政府。”为县级政府机构改革指明了方向。

以陕西省商洛市丹凤县为例，笔者调查了解到，县级政府先后经历了多次重大的调整与 改革，始终按照“精简、统一、效能”的原则，以转变政府职能为核心，以建设服务型政府为 目标，目前县政府组成部门24个，分别是政府办、监察局、发计局、经贸局、教育局、科技 局、民政局、公安局、司法局、审计局、财政局、人事和劳动社会保障局、城乡建设局、农 业局、林业局、水利水土保持局、交通局、文化文物体育局、卫生局、计生局、统计局、扶 贫开发局、国土资源局、环保局，其中，监察局与县纪委机关合署，国土资源局、环保局由 市级垂直管理。县政府直属机构6个，分别是粮食局、信访局、乡企局、广电局、畜牧局、安 监局，经济组织1个(县供销社)。同时，国税、地税、工商、质监、药监、电信、供电、金融 等部门由省、市垂直管理。现在随着县级政府机构改革不断深入，职能定位更加合理，行政 资源配置日趋科学，行政效能大大提高，政府的凝聚力、向心力日益增强，人民群众对县级 人民政府的满意度得到普遍提高。二、县级政府机构运行中存在的问题及成因近年来，通过不断转变县级政府职能，加强县级政府自身建设，有效推动了县级政府机 构改革进程。但随着新形势发展和内外部环境因素的影响，县级政府机构在实际运行中，与 中、省已实施的“大部制”改革要求、与建设服务型政府需要还存在一定差距。主要表现是： (一)垂直管理部门过多，县级政府职能不断被弱化。从财政管理体制看，一级政府一级 垂直管理部门过多，县级政府职能不断被弱化。

财政，但由于承担县级税收征管任务的国税、地税部门上划省级垂直管理，县级政府无权安 排税收计划，造成县级税收工作被动执行来自上级安排的局面，不利于提高县级政府组织税务征收的积极性。从人事管理制度看，垂直管理使得“双重领导”体制被打破，县级政府对上 划部门的管理职能受到限制，担负守护耕地、保护环境、安全生产等工作主要领导责任的县 级政府“一把手”，却对履行其相关职能的部门负责人缺乏有效的管理手段，形成了县级政府 对部门监管上的“真空”，出现了“看得见的管不住，管得住的看不见”的怪现象，在一定程度 上也容易滋生腐败。

(二)机构设置重叠交叉，政府职能得不到充分发挥。县级一些政府机构设置重叠、职能 机构设置重叠交叉，政府职能得不到充分发挥。

交叉，工作上多头管理，遇到责任相互推，碰到好处互不让。据了解，移民搬迁工作，发计 局管生态移民、扶贫局管扶贫移民、民政局管因灾移民，上面的项目、资金可以说是撒了“胡 椒面”，不利于县级政府整合项目、捆绑资金，集中财力为群众办大事、办实事；食品药品安 全监管，行政许可在卫生局，执法监督在药监局，看似谁都管，实则无人管，出现了许可与 监管“两张皮”现象；生产环节的质量技术规范工作，各行业、各部门都有各自的监督执法标 准和执法队伍，造成了“政出多门、重复执法”的恶果。

(三)政府职能转变不彻底，越位、缺位、错位现象依然存在。县级一些政府部门思想不 政府职能转变不彻底，越位、缺位、错位现象依然存在。

解放，思维不超前，官老爷思想严重，该作为的不作为，不该作为的乱作为，揽了许多“不该 管、管不了、管不好”的事情。整体转为行业管理或事业单位的机构，有的还在不同程度上违 法行使着行政执法职能；一些政府职能部门缺乏应有的宏观调控手段，习惯于沿用计划经济 体制下的那一套，对企事业单位不是主动服务，而是使用粗暴简单的行政命令直接干预企事 业发展。

(四)内设机构设置不够合理，部门机构运转受到一定影响。由于县级政府可分配使用的 内设机构设置不够合理，部门机构运转受到一定影响。

行政编制过少，部门难以做到“因事设立内设机构”，形成了下边一个内设机构要承担上级部 门几个内设机构乃至几个部门的工作任务，导致部门职能交叉、运转不畅和忙闲不均等问题 比较突出。此外，诸如卫生局等政府工作部门内部组建或挂靠了一些协会、学会、工会组织， 其重大事项和活动基本由主管部门决定，缺乏应有的独立性、行业代表性，组织化、社会化 程度进展十分缓慢，一定程度影响了政府机构改革的深入推进。

(五)人事编制管理权缺失，造成行政效能得不到有效提高。县级政府在机构管理上，因 人事编制管理权缺失，造成行政效能得不到有效提高。

有效提高 受条条框框的制约，对那些在经济发展中职能弱化的部门想撤撤不掉，想强化的无法加强； 只能是有想法、没办法，不利用行政资源的合理配置。同时，由于受历史和客观等诸多因素 影响，县级政府一些组成部门“退居二线”的领导不上班，转任为主任科员，系统(局)党委(支 部)书记、纪委书记、工会主席等一大堆按有关规定设置的干部，大量占用了部门行政编制， 导致许多部门“官多兵少”或编制饱和，这种台帐上编制已满，实际上干事的却没有编制的“特 殊问题”存在，在一定程度上影响了县级政府的执行力和公信力。三、深化县级政府机构改革思路与对策县级政府机构改革要取得新成效，必须坚持“精简、统一、效能”原则，以建设服务型政 府为目标，在保持改革政策连续性的基础上，结合历次改革中存在的突出问题，统筹规划， 稳步实施，抓重点、攻难点，大力推进县级政府机构改革，以实现在职能转变中创新县级政 府管理方式，在深化职能定位中解放生产力，在建设人民满意的政府中发展县域经济和各项 社会事业。具体应着力做好五个方面： (一)理顺上下管理关系，合理配置事权财权。县级政府机构改革不是单兵突进，涉及省 理顺上下管理关系，合理配置事权财权。(市)与县事权、财权的配置。可适度加快“强县扩权”改革步伐，推进“省直管县”体制，赋予 县级政府更大的调控权和经济管理权。在新体制下，省和市在投资上要将原来“归口”下达项 目资金计划，逐步改为“切块”下达给县级政府，以给予县级政府一定的资金分配调控权；将 一些行政执法机构和直接为市场经济营造软环境和服务的机构管理权适度下放到县，赋予县 级政府协调工商、质监、药监、税务、电信、供电、银行等中、省、市垂直管理部门的权力， 促使这些部门更好地发挥职能作用。对列入县级政府组成部门的国土、环保，要按照权责对 等的要求，下划县级政府管理；为防止“强县扩权”后出现新的地方保护、重复建设的抬头， 可通过中省巡视制、行政监督、审计监督、目标责任制考核等手段，加大对县级政府行政行 为的监督管理。

提高县级政府执行力和公信力。

在改革中， 应按照“政事分开、 (二)进一步转变政府职能， 进一步转变政府职能， 提高县级政府执行力和公信力。

政企分开、政资与市场中介组织分开”的要求，将县级政府的主要职能界定为“培育市场经济 体系，加强社会管理，搞好环境整治，维护社会稳定”，将职责重点放到在县域内培育主导产 业、建设重点工程项目、优化招商引资环境、加强社会治安管理、完善社会保障体系、维护 社会公平正义、加大宏观调控等方面上来，以逐步提高县级政府公共服务能力和社会管理水 平。在研究县级政府职能配置、机构设置和人员编制时，要坚持因地制宜原则，综合考虑人 口密度、地域面积、城镇化程度和地域差异等因素，充分尊重采纳县级政府提出的合理化建 议意见，不搞“一刀切”，做到制定的改革方案切合实际，便于操作。对可由社会自我管理、 自我调节、自我发展的工作职能，坚决下放给企业、事业单位或社会中介组织，走市场化和 社会化道路。

(三)科学整合行政资源，实行大部门管理体制。改革时应将工作重点放在整合机构，探 科学整合行政资源，实行大部门管理体制。

索职能有机统一的大部门体制上。可以考虑把县一级政府机构分为两类：一类是必设机构， 主要行使监督管理职能，如公安、财政、审计等，实行上下对口；另一类是非必设机构，可 不与省市对口设置，按照一件事情由一个部门负责的原则，把职能相同或比较相近的部门加 以整合，归并成以一个部门为主管理的较大机构，如大安全监管体制、大农业服务体系、大 交通管理体制和住房—城乡建设体系等，明确牵头部门、分清主次责任，着力解决职能交叉、 权责不清等问题。

(四)有效规范机构设置，合理配备编制数额。改革时可结合省、市两级行政机关内设机 有效规范机构设置，合理配备编制数额。

构设置情况，进行科学合理规范县级政府部门内设机构，进一步将行政编制直接分配到部门 内设机构，达到机构与编制、编制与岗位、岗位与人员相一致、相统一，实现机构与编制精 细化管理，做到人员、岗位、编制的一一对应，使那些“退居二线”不上班的“领导”、转任为 非领导职务主任科员和以各种理由不上班“一族”无“市场”，这样既达到上下级部门间纵向一 致，又达到各县区间横向统一，以便于上级机关对下级部门的管理和考核。

(五)积极统筹协调，集中开展配套改革。改革是有成本的，推进县级政府行政机构改革， 积极统筹协调，集中开展配套改革。

必须财政兜底，建立多层次、多途径分流富余人员的财政补偿机制。要妥善安置分流人员， 合理使用党政人才，把政策性分流带来的影响降到最小，以保持社会大局稳定。还应对部门 设置的纪检、工会和党组织，考虑按党政分设的要求，划归相应口管理，不占用部门行政编 制。同时，还要与事业单位分类改革配套进行，以进一步优化事业单位人员结构，让富余分 流人员积极投身到社会化、市场化的公益服务中去，以降低行政机构和事业单位运行成本，最终达到配套改革的目的。