2018年住房公积金管理条例引入信托法加以完善_住房公积金管理条例
住房公积金管理条例引入信托法加以完善，住房公积金制度采取由职工、单位逐月强制缴存的方式，为职工购房提供资金保障和积累，在参缴职工之间形成互助性融资机制，成为我国住房保障体系不可或缺的组成部分，它涉及千家万户，对于社会而言是一项必要且意义重大的事业。截至2015年7月底，全国住房公积金缴存职工1.1亿人，缴存总额8.31万亿元，提取总额4.34万亿元，缴存余额3.97万亿元，累计向2300多万户职工家庭发放个人住房贷款4.75万亿元，贷款余额2.88万亿，沉淀金额在1万亿元以上。
虽然经历15年发展，但现阶段住房公积金管理仍面临一些问题，主要为：法律制度基础欠缺，投资范围匮乏，职工权益确认原则错误，信息披露不足等。住房城乡建设部起草了《住房公积金管理条例（修订送审稿）》（以下简称“送审稿”），2015年11月20日国务院法制办公室向社会公布了送审稿，征求各界意见，这对解决上述问题创造了很好的契机。
引入《信托法》的必要性
西方的信托制度历史悠久，发源于欧洲，在美国广泛运用，再传播至日本、我国台湾，证明了它作为一种财产管理制度具有独特、显着的优势。我国《信托法》规定受托人应为委托人/受益人谋取最大利益，履行诚实、信用、谨慎、有效管理的义务，并以受托人名义对信托财产分别管理，分别记账，这种信托财产管理制度能够很好保护委托人/受益人的利益。1999年《住房公积金管理条例》颁布，2002年曾经修改。当时不可能想到运用信托法，因为2001年我国才颁布《信托法》。2002年7月中国信托业诞生，之后我国的信托公司开展的资金信托业务极大发展，趋于成熟。此时的中国，信托理念已经得到广泛传播、推广。
笔者分析现行的住房公积金运作管理模式，从法律性质而言，住房公积金既不是各地公积金管理中心的负债，也不是单位与职工对公积金管理中心的投资。单位与职工缴纳住房公积金，住房公积金的归集、使用，以及管理中心这一机构的运作，也不是简单的委托代理，更不是居间行为。它属于受托管理性质，是一种资产管理制度，均符合《信托法》对委托人/受益人、信托财产、受托人的特征描述。
只有将维护职工利益、强调住房公积金管理中心的信托责任作为最高宗旨，才符合我国创立该政策性金融制度的初衷，而这一点与《信托法》的立法宗旨完全一致，因此，应该将全国人大颁布的《信托法》作为《条例》之上位法，成为《条例》的制定依据，并将信托法理贯穿于此次送审稿的修改、完善。如果能采纳这一观点，单位与职工就是委托人，职工是受益人，管理中心就是受托人（亦称信托机构），住房公积金就是信托财产。住房公积金管理将有更高层级的法律支持，管理中心的法律地位得以明确，其受托责任将得以法定，住房公积金这类信托财产的运作将更规范。
根据受托人设立信托的目的与内容划分，分为营业信托、公益信托、民事信托。现行《条例》规定了管理中心不以营利为目的，送审稿也明确了其公益性质，因此，住房公积金管理属于公益信托。根据委托人交付的信托财产来源的类型划分，分为资金信托、财产信托、财产权信托。住房公积金可归为资金信托的一种，资金信托的运作管理比较容易标准化。
配套措施的跟进
引入信托法理之后，为了体现公平、公开原则，实现标准化、规范化管理，就以下五方面，送审稿还需细化住房公积金的管理措施：
（一）资金托管
保障住房公积金安全至关重要，不是仅在银行开立专户存储这么简单，需要一家独立的、有实力的第三方服务机构提供完整的资金托管服务，包括存款、证券投资保证金等的结算，商业银行这一角色可以承担对管理中心的监督职责，保障住房公积金依据《条例》规定与《资金托管合同》的约定，得到规范使用。这需要银行业利用过去对信托公司的资金托管经验，针对住房公积金制订符合其特点、且统一的行业标准，例如资金托管合同范本，明确彼此的权利义务、资金托管服务内容等。这一标准不是单个商业银行能够完成的，这是因为，商业银行为了竞标成功，必然屈从于让管理中心获得更大运作自由，降低托管要求。
（二）投资范围
从长期趋势观察，目前住房公积金的增值速度肯定赶不上通货膨胀率，贬值问题突出，这是因为，住房公积金的运作，除了发放优惠利率的按揭贷款之外，其余的投资范围较为狭窄，每年上万亿元的住房公积金以极低的存款利率2.33%存入国有商业银行。而现阶段我国金融资本市场已经非常发达，公司发行债券，金融机构发行固定收益类金融产品（工具），种类繁多，发行量与交易量巨大，为机构投资者的资产配置创造了条件。在送审稿的基础上，建议扩展投资范围，主要增加投向于在公开市场发行的、评级较高的固定收益类债券或金融产品，但不得投资于金融衍生品。国家已经允许养老金进入股市，养老金安全的重要性不亚于住房公积金，因此，住房公积金拓展投资渠道势在必行。同时，为了防止投资风险过度集中，对于公司债[0.03%]或流动性不足的金融品种，需要设定投资比例上限。
（三）职工权益确认
职工作为住房公积金的受益人，管理中心按照存款利率向其确认财产权益，有悖于公平原则，因为存款利率过低是不争的事实，属于职工（受益人）的财产在一直贬值。为了解决这一问题，一方面，需要管理中心拓展投资范围，另一方面，在核算职工（受益人）权益时，需要摒弃存款利率计算方法，转为对信托财产净值（资产减负债，收入扣除各项费用之后的部分）采用合理的估值方法，向职工确认其权益。对于住房公积金中的交易性资产，参考证券投资基金的会计核算与估值方法，采用市值法估值；对于住房公积金中的不能公开交易的资产，例如贷款、债券型基金、私募金融产品，可考虑采用买入成本法估值。信托财产净值估值方法也不会增加管理中心的经营压力，对各方均较为公平。
（四）服务机构
在住房公积金的运作过程中，还需要许多专业服务机构。例如，托管银行开立信托专用资金账户，现金收付对账，资产（证券）估值对账，并出具托管报告，会计师事务所对公积金年度会计报告出具审计意见，律师事务所提供常年法律顾问或专项法律服务，中央国债登记结算公司、上海清算所、中国证券登记结算公司为管理中心的投资开立信托专用证券账户，等等。这些服务具有专业复杂性，需要规范，相应的信息也需要披露，因此，建议《条例》单列一章，专用于规定上述机构的选任、服务内容与责任，以及需要向住房公积金管理中心提供的服务报告资料的内容与格式、提供的频率等，避免各地管理中心与这些服务机构单独协商，造成内容过于个性化。
（五）信息编制与披露
虽然2007年建设部发文要求住房公积金信息公开，但这些年一直存在信息公开不及时、内容不完整等问题，住房城乡建设部、财政部、中国人民银行于2015年2月联合颁布了《关于健全住房公积金信息披露制度的通知》（建金〔2015〕26号），这是具有积极意义的一个举措。一些地区部门现在还没有认真落实《通知》规定，且现行《条例》相关规定非常笼统，缺乏强制性、可操作性。为此，可将《通知》的主旨纳入送审稿，单列一章，增强信息披露的强制性与权威性。同时，送审稿应明确规定受托报告（包括定期与临时）必备的内容与格式，作为《条例》的附件。
为了与时俱进，在《通知》的基础上，送审稿应进一步增加要求，披露更多新内容。例如，住房公积金管理中心内部的主要决策管理、风险控制、操作流程等制度执行与修订情况；住房公积金管理委员会年度履职情况；投资运作与收益情况；管理费用中各细项发生额，与上年同期相比，变动幅度超10%的原因；招标、聘任（解任）中介服务机构情况；年度会计报告、会计师事务所出具的审计意见书、银行出具的资金托管报告等；涉诉情况等。2005年中国银监会颁布的《信托投资公司信息披露管理暂行办法》及相应的附件亦可借鉴。
修改的意义与展望
（一）意义
送审稿如能将《信托法》作为上位法，引入信托法理，加之细节配套措施的设计，可以为住房公积金增值收益归属等公众关注的问题找到法律依据，有效促进住房公积金的保值增值，且住房公积金的运作将公开、透明，便于公众监督，可以增强职工缴纳住房公积金的信心与热情，促进住房公积金的长期稳健、规范发展，成为国家牵头、造福于人民的有益事业。
（二）展望
全国社保基金（统筹）、地方养老金、企业年金（补充养老金）、医疗保险基金、失业救济金的缴存与运作模式，与住房公积金类似，都可以运用信托法理加以规范、完善。
为了防止垄断、低效率，国务院可颁布上述各类基金的受托人资质标准，鼓励受托人之间竞争。不仅事业法人类的管理中心可以担任受托人，还可以跨地域经营，且今后公司法人类的金融机构也可以担任受托人。有序竞争，可更好维护职工利益。
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