教育学区建设视阈下宜春市城市化发展战略研究

摘 要:学区应该是一个广义的一个城市地域符号,而不仅仅是实现教育公平和均衡配置教育资源的狭义学区概念,城市的发展应该超越这一原有惯性思维,不能把学区装进城市发展的堡垒中。在厘清学区教育“普世”功能前提下,学区应成为幸福城市和教育发展的动力源,回归其教育、经济、文化、人口发展职能本位。

关键词:教育学区 城市化 发展战略

中图分类号:G642.0文献标识码:A 文章编号:1672-8882(2012)08-020-03

城市化是一个不可逆转的发展趋势,宜春的城市化也到了一个关键时期,宜春市要实现至2012年中心城区人口要达到50万人,城区面积要达到60平方公里的发展目标要求,不仅要有开拓性的视野和发展魄力,更要在现有“两坚持”,即坚持工业化与城镇化并驾齐驱的发展路径和坚持生态城市的发展定位基础上,树立科学的城市发展理念,打破常规,结合学区建设,以此带动城市化的快速发展。

一、宜春以学区推动城市化战略的模式选择

当前,城市化一个重要的有利支撑条件在于学区建设。如果宜春能把学区建设纳入到城市化的轨道中去,将是落后地区城市化快速推进的有效捷径,特别当宜春市二、三产业还未取得突破时,还不能有力支撑城市快速的扩张的情况下,由学区建设来充当城市化的排头兵,将具有非常现实和重大的意义。因此,宜春市政府在规避“急功近利”的学区建设本然冲动带来的负面影响基础上,科学定位宜春学区城市化发展模式,将对宜春城市发展奠定良好的动力基础。

1.非农流动人口学区化。政府通过超前的规划、大规模的城市基础建设和相对温和的旧城改造运动,大量将老城区商业繁荣地带进行地产升级,增加其营生成本,而对学区附近商圈实行税收、财政补贴和金融支持等优惠政策,吸引游离于城市管理之外、却大量存在于老城区的流动人口进行被迫式的迁移,在短时间内推动学区人口的增长,做活人气、商气,最终搞活“学气”。

2.非农“单位”人口学区化。这是当下中国最流行的城市建设“腾笼换鸟”模式,即地方政府采用无偿划拨或有偿转让形式低价取得居于城市郊区的土地,由政府兴办的投资公司对新区进行统一规划和划片开发经营,建设集行政、贸易、教育、交通、环境、居住为一体化优势的城市新的行政中心和新的教育片区,并以“集中办公”、“提高办事效率”的名义,将大量存在于老城区的机关事业单位整体搬迁到行政中心,大量的机关事业人员以相对市场价的优惠价格购买新行政中心的商品房进行全员迁移,而后由政府统一对原机关所在地地块进行招拍挂。在获取大量经济利益的同时,在短时间内推动学区人口和学区受教育人口的快速增长。

3.非农“城中村”人口学区化。城中村是中国特有的城市发展符号,是历史的产物,其居民是城镇户口,其管理却是游离于体制管理之外,成为城市社会管理的盲角。于是,政府在改造城中村的过程中,先进行学区超前规划,建设高品质学区,实现城中村受教育人口的“离地离学——离地不离学——就近入学”转变,顺利完成城中村人口的集聚、分离和重新集聚。

4.迁移人口学区化。即地方政府先进行投资,兴建学区和经济活动区,然后通过大规模的接收外来移民如三峡移民以及所属区县偏僻山区和地质多灾区的农民整体迁移。随着移民的不断入驻,学区将不断扩展,逐渐演变成一个涵盖生活区、经济区、教育区、娱乐区和生态景观区为一体的多功能教育学区,实现移民的学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养和住有所居,以此吸引更多的人迁移至此,实现城市人口的扩张。

5.郊区人口学区化。受制于土地限制的城市化运动,其扩张的突破点在于城市的外围——郊区,特别是随着城市房地产的发展和人们对高品质居住环境的热爱,郊区更是成为城市人口投资置业教育的新宠。政府在打造郊区经济的同时,采取政府投资为支撑、积极引进民间资本和外来资本投资教育学区,建设高品质学区,并对郊区受教育人口实施教育优惠政策,打造学区经济,推动郊区与城区的一体化发展,并在短时间内连成一体,充实城市发展内涵。

6.产业人口学区化。即政府从发展经济区和吸引产业工人特别是优秀技术人才的角度,由政府财政出资在产业人口密集区兴建教育学区,解决产业人口关心的下一代受教育问题,实现就近入学,及双职工家庭无法两头兼顾的矛盾,而无后顾之忧。而且随着学区条件的不断改善、完备,将吸引投资者和外来产业人口更多地涌入,使经济区逐渐演变成城市新区,并由于经济区本身得天独厚的经济发展优势、环境保护优势和区位交通优势,学区成为城市人口教育、就业、生活、工作、娱乐的首选之地。

7.商圈经济人口学区化。即地方政府为打造商圈经济、文化产业和解决商圈人口子女受教育问题,在商圈中心或外围,特别是将原占据城市商圈繁华地带的机关事业单位迁出后留下的地产房产,进行学区化改造,使其成为基础性教育和非义务教育集聚的高品质学区,在提升商圈教育品质的同时,提升商圈的吸引力、档次、内涵和人气,助推城市人口的扩张。

8.大学城。大学城本质上是一种教育资源整合模式,是一种高级形态的知识型学区和现代大学组织制度。其通常是由政府主导或企业主导,采取市场化运作、产业化经营、社会化服务的模式,以服务和促进地方经济教育协同发展为目的,集教育、人才培养、产业和生活服务功能于一体的多功能城市学区。由于其本身是人才、知识、技术的聚集地和发散地,通过大学城易于在周边形成高科技产业集群,从而强化自身的产业聚集效应、辐射效应、溢出效应和长尾效应,成为城市产业与人口的聚集区。

二、宜春以学区推动城市化发展的基本思路

宜春市要又好又快地推进城市化,需要避免其他城市推进城市化出现的弊端和问题,根据自身的经济、教育发展水平和条件,充分借鉴国内外先进的以学区推动城市化发展经验,有选择地制定和实施宜春以学区带动城市化发展模式,使学区成为宜春城市化的制度选择和内生变量。

1.转变学区认识,树立大学区城市化发展理念:（1）学区不仅是初等教育资源的配置,更是涵盖各层次教育资源的优化整合,转变以往认为学区只是简单的儿童入学场所看法,而是社会教育资源重新优化的实施场。（2）学区布局应该追求城乡一体化,综合考虑城乡教育的优化均衡,要把农村地区特别是近城区的农村中小学纳入到城市学区建设统一规划中去,以适应宜春城区快速向周边扩展后被城市化人群教育人口,以及“城中村”城改居居民的受教育需要。（3）不能为整合而合并或建设新学区,因为小学校并不是“无效率”,而大学校效率并不能证明比小学校高。学区建设应与城市规划一致,综合人口密度、经济状况、城市化进程以及地理环境、交通情况等各方面的因素,充分考虑财力支付、校舍建设、食宿配套建设、教师定编、队伍稳定、群众经济承受能力和路途远近等一系列问题,确定撤并、迁建、扩建一些学校,扩大办学规模与方便学生就近入学相结合,使城市中小学设学布点与城市扩建和小区建设同步规划建设。（4）学区应以社会效益最大化为终极目标,而不应以成本最小化为目标,否则背离学区的“普世”功能。

2.强化政府掌舵者角色,确立政府投资主导地位。市政府应以提供公共产品和服务为基本职能,逐步推进学区生活服务和后勤保障的市场化,引入竞争机制,政府要退出经济竞争性领域,避免从事微观经济活动。具体而言,未来宜春市政府在学区管理与发展上应着力承担四种角色:一是服务者角色,政府以推动学区公共教育发展为己任,全方位实现公共设施、公共卫生、公共交通、公共通讯、公共咨询、公共信息在学区的共享共荣;二是慈善家角色,伴随学区城市化脚步的加快,新进入学区的农村人口、迁移人口、产业人口必然有一部分人面临失业下岗等生存发展风险,带来一定的城市贫困化,政府就要发挥统筹功能搞好社会资源的再分配,照顾贫困人口的利益并实行一定的政策倾斜,保持学区稳定;三是整合者角色,政府应在“优势互补、资源共享、协同发展、彰显特色”理念指引下,创新学区管理体制和运行机制,构建政府、学区、家庭、学校、社会、教师、学生于一体的利益和责任链条,结成教育共同体;四是规划者角色,城市学区设计不能急功近利,要给学区发展留有足够的发展空间,而不能单纯追求经济价值,学区建筑更要体现教育的本真,让建筑本身成为教育的手段,成为城市喧嚣的静谧场所,人文浮躁的心理按摩中心,让设计融入学区生活中去,宜春致力打造的“禅都文化博览园”、“花卉园艺博览园”、“渥江湿地公园”、“秀水湾游乐园”、“ 雷火塔森林公园”、“ 袁州新城公园”等六个主题公园应物化为学区的一部分,世世代代受用,体现出建筑对城市、对学区有益的潜能,融汇进城市功能的一部分。

3. 增强教育优质资源供给能力,平衡学区竞争力。由于好学区的正外部性,学区呈现土地租金溢价曲线正斜率,高收入家庭的溢价曲线高于穷人,高收入家庭数量增多,正外部性越强,溢价值越高等特征。6学区房这种自我强化的财富积聚效应易导致学区的分离均衡,有可能形成新的城市藩篱,成为分隔不同社会群体之间的界限。所以,宜春市政府有必要均衡配置教育资源,增加优质教育资源的供给,弱化学区房的正外部效应,降低其溢价值,剥离其不恰当的教育增值附加,减少学区公众接受教育的成本,使学区教育真正成为公共教育,发挥其普世教化功能。并且着力改变学区土地财政政策和潜在的教育产业化冲动,这种经济短视行为很有可能影响宜春未来几十年的城市化,而应制定以教育低廉化、资源均衡化、办学优质化、学区房平价的学区住房政策和房贷政策,降低学区门槛,使学区变得更有吸引力和竞争力,城市化所需要的基础支撑要素——人才有可能在尽可能短的时间内集聚起来,繁荣学区。事实上,教育的低廉化并不意味着低质化,恰恰是教育的低廉化能更好地推动教育的公平、快速发展,使教育得以普及。一个学区只有大多数人的智力和知识水平的提高了,学区的发展才能可持续,学区的知识财富增量才会彰现出来,最终惠及学区自身。在保证学区房平价的基础上,知识财富集聚越多,学区公众得到的外部经济效益也越可观,政府也将从中得到可观的人口红利、人才红利、发展红利和政策红利。

4．优化学区管理架构,实现教育资源社区共享。对应宜春学区的地理分布特色,推动学区“去行政化”和扁平化,改变原有的 “市级——市教育局——区级——学区级——校级” 五级管理体制,打造“市级——学区级”二级扁平化管理架构,形成大学区管理机制,统筹安排学区教育的配置、优化和整合工作,精简管理人员,充实教学一线,提高教育资源使用效率,最大化利用学区内外的人、才、物、信息资源,把学区建成精干高效、运转有序、管理科学、师生和谐、幸福美丽的城市知识高地。在条件成熟的情况下,可以试点进行学区校长或学区长的直接选举,提升学区长或校长的公信力和责任感,逐渐改变教育行政附庸地位,回归教育独立和社会“批判者”、良知声音发出者角色、公众理性思维培育者的本位,以此弱化学区行政化色彩,更具亲民性。其次,宜春市政府应从城市建设资金中划分一定比例的资金建设学区公共图书馆和网络知识平台,发挥学区知识反哺作用,实现学区内硬件资源、知识资源和人力资源的全程、全城共享,为宜春历史传承、延续文明、开拓未来提供着信息与知识养料,提高宜春市民的学习能力与创新能力,并滋养宜春市民的文明素质,发挥市民社会公众获取知识、文化和信息的最基础的公共文化服务体系功能。此外,应在发展“均衡教育”、“优质教育”、“特色教育”的基础上,构建起学区建设基础平台、管理信息系统、教育教学资源共享平台、教学相长素质教育系统、学区图书共享系统、学区学生协作学习平台及学术性学习平台等支撑性学区教育发展平台,推动学区规则共守、资源共享、人才共助、教科共谋、研训共办、评价共促、发展共进,实现学区与城市的有机融合和衔接。

5．打造宜春职教中心,破解城市人口增长难题。城市产业人口和转移人口技能提升以及宜春经济、城市化发展急需高技能人才的要求,在宜春城西文教新区职业技术学院基础上打造宜春职教中心,争取发展成江西省职业教育高地,满足宜春乃至江西经济、社会、文化、城市发展对技术人才多样化的需求。应该说,发展职业教育是积聚人气、扩展城市技术支撑面的生态绿色产业,可以有效提高城市迁移人口在会计、金融、信息通讯、餐饮、服务、娱乐、文化、制造、初级教育、家政、医疗护理、保健、社会工作等行业的技能与服务水平,增强迁移人口在宜春工作生活的社会资本自我供给能力,更快地融入进宜春整体社会文化生活中,从而留住更多人选择宜春并喜欢上宜春;可以有效解决城市、园区经济发展高技术人才短缺的问题,增强高技能人才的供给能力和自我输送能力,助跑宜春经济实现赶超跨越式发展,经济的发展又吸引更多的农村与外来人口到城市谋业,为城市经济提供更多的产业人口来源,形成良性循环。为此,宜春市政府要把职教中心作为扩展城市人口和夯实城市经济的基础性重点工程,加大投资力度,推动和扶持宜春职业技术学院“品牌战略”、“质量战略”的实施,申报在省级实训基地、省级示范专业、省级示范中职高职基地、国家级示范基地和争取国家各项专项基金的支持,扩充中心内外实训基地和提高实训供给能力,满足学员多样化技能学习需求,并根据“园学互动、学企融合”、“城学互动、资源共享”、“学乡互动、合作双赢”的发展精神,优化分割布局职教中心中职、高职教育,融合技术专长走内涵式专业化发展道路。还应积极争取江西省财政、省教育厅的财政和政策支持,扩大职教中心的影响力和竞争力。

6.革新学区社会管理模式,积极梳理、清除城市、学区管理中不合理甚至带歧视性的政策规定。从制度源头杜绝迁移人口的不公正待遇,实现罗尔斯所倡导的公平正义,即致力于改善城市弱势群体的生存环境状况,使城市变得更富人情味,流动人口的社会融合才能实现,创造机会平等的发展空间。事实上,机会平等比收入平等更重要,只有学区教育能平等地向学区内每个想接受教育的人分配教育资源,而不只是个别利益集团的“窗口教育”,学区社会管理才会首先在制度设计层面上赢得更多的流动人口“脚选票”。其次,由于学区是高知、普通知识分子相对集中之地,学区社会管理要异于一般社区社会管理模式,应采取无为而治的“乡村俱乐部”型管理模式,倡导社群主义基础上的更多的边沁式个体选择、自主参与和民主自治管理,强调更多的学区社会交往,强化学区人口对学区的心理认同感和自豪感。最后,建立苦情陈诉和利益表达机制,给学区人口提供发泄不满、牢骚甚至是怨恨的表达渠道和平台,实现心灵的宁静,并创建人文关怀中心,积极解决学区人口劳动权益问题、家庭纠纷问题、子女教育问题和人身财产安全问题等,最终优化整个学区社会管理,实现和谐管理。

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