“大部制”改革的难点和条件_大部制改革

　　我们要冷静地看待“大部制”改革，尽管这一管理模式在国外有比较成功的经验，但在我国现行的体制下，究竟能不能十分有效，建立的过程中可能遇到哪些阻力，都值得我们关注。如，实行“大部制”管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制？在执政党的机构设置方面，如何与政府的“大部制”进行对接，不重复、不重叠？还比如，在“大部制”管理模式下，作为国家权力机关的人大应该在机构的建设方面，如何加强对大部权力的监督和控制？在具体推进的过程中，“大部制”改革是一步到位，还是逐步改革，首先选择在哪些领域改革？等等，所有这些问题，都是我们需要认真思考的。
　　
　　
　　四大难点
　　
　　第一，如何按照“决策、执行、监督”相互协调、相互监督制约的改革思路，重构政府权力结构和政府的运行机制，为“大部制”改革后对权力的监督提供保障。深入学习十七大报告，其中提到“大部制”改革时，确立了“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”改革方向，这就意味着“大部制”的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约的，是要在此基础上建立权力机构和运行机制的。“大部制”可以有两种模式，一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权。二是在一个“大部制”内部，机构的功能要进行分化，有些机构专门行使决策权，有些机构专门行使执行权，有些机构专门行使监督权。比如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构。执行权交给国务院机关事务管理局代管的国务院政府采购中心。这样就把决策和执行分开了。
　　在进行上述改革时，是否要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革，特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。也就是说，要把有些议事协调机构改革为决策机构，把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。只有这样，才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。当然对“大部制”的约束监督，更值得我们关注的还是如何从外部对其进行监督。实践证明，对公权力的制约，最有效的还是外部的监督，
　　第二，“大部制”能不能有效遏制部门利益，也成为最关键的问题之一。“大部制”机构设置有可能把部门职能交叉、政出多门、相互扯皮问题，通过改变组织形态来加以抑制。过去部门之间职能交叉，决策周期长，制定成本高，协调沟通困难，原因就在于受到了部门利益的严重影响，所谓“权力部门化，部门利益化，利益集团化”，导致政府运行成本太高、效率太低，甚至把部门利益凌驾于公众利益之上。有人担心，“大部制”改革可能把分散的部门利益，积聚为集中的部门利益。如果一个部门变为一个超级部，权力很大，对它进行监督恐怕更加困难。
　　第三，“大部制”改革可能会牵动政治体制改革，没有政治体制改革推进，真正的“大部制”也许很难确立。从更深层次来看，“大部制”改革的思路和方向，最终必然会涉及和涵盖到党政、人大等系统，因此是跨党政的，甚至要考虑党的权力和政府权力的对接，这个问题非常关键。比如文化部、广电局与中宣部的关系，公安部、安全部、司法部与政法委的关系，中组部与人事部的管理等。过去这些年来，我们把中纪委与监察部合署办公，联动作战，成效显著，如何进一步整合党政部门，也许是下一步“大部制”改革中应该思考的问题。从这个意义上说，应该把行政体制改革方案纳入到政治体制改革方案中，从国家权力结构上进行调整，也许更具有长远性。
　　第四，“大部制”改革的策略和方法也至关重要。应该看到，“大部制”改革的最大阻力，仍然是多年来被强化的部门利益。如在去年的“两会”期间，有人建议将卫生部、国家计划生育委员会、国家食品药品管理局、国务院中医药管理局整合为一个“人口与健康委员会”，但真的要这样整合恐怕难度还是很大的。不管这样的动议能否被采纳，但这明显的是一种“大部制”的思维。另外，“大部制”内部决策、执行、监督机构如何设置，权力如何划分？我们过去毕竟没有这方面经验，所以改革的策略和方法就显得很重要。中国的“大部制”改革很难一步到位，而应该是一个循序渐进的过程。首先应该选择那些职能交叉突出、涉及公众的服务对象广泛，外部呼声比较大的部门开始，然后逐步扩大，而且一定要把结构调整和功能的定位进行有机的结合。
　　
　　三大成功条件
　　
　　认真学习党的十七大对行政管理体制改革的总体部署、要求，以及《国务院机构改革方案》精神，这次行政体制改革的成功，至少需要几个条件：
　　一是要制定出一个好的总体改革方案。中国过去行政体制改革中最大问题之一，就是缺乏整体规划，有明显的头痛医头，脚痛医脚的问题。而且改革的整体方案不具备权威性和长期性。以至于到现在，我们政府的整体组织架构、权力结构，依然还没有相对稳定，形成一种有效的治理结构。一个明显的例子是，作为一个大国的政府，我们的政府组成部门究竟应该保持一个什么样的数量，主要应集中哪些领域，如何尽早使其相对能够法定化，所有这些重要问题至今仍然没有答案，甚至从决策层面没有进行深入系统的分析、论证和比较，这就使我们的历次行政管理体制改革必然带有“人为”而不是“法治”的色彩。因此，这次行政管理体制改革成功的条件之一，就是要制定一个行政体制改革的总体规划，要明确未来中国行政管理体制的组织结构，政务部门、社会事务部门、经济事务管理的总体数量，决策部门、执行部门、监管部门的法律关系等。
　　必须抓紧制定行政管理体制改革总体方案。加强对行政管理体制改革的总体战略研究，增强行政管理体制改革的整体性、系统性与连续性。研究行政管理体制改革在全面建设小康社会、构建社会主义和谐社会中的战略地位，研究行政管理体制改革措施与经济体制改革、政治体制改革、社会管理体制改革的措施相配套，科学确定行政体制改革总体目标、中长期目标与近期目标，明确行政管理体制改革的基本任务与工作重点，积极稳妥地推进行政管理体制改革。如果不能对这些关系政府管理组织架构、规则、程序、运行机制等重要问题做出总体规划，就很难使改革取得突破性进展。
　　二是在权力的约束和制约方面取得突破。中国政府管理目前面临的重要问题，就在于至今我们仍然没有确立起、甚至没有找到一种十分有效的对公共权力的约束和制约机制。这些年来，少数党政部门、领导人，甚至一些高级领导人之所以出现严重的贪污**都与此有关。这不仅严重影响了政府的公信力，也给国家和人民的利益造成严重危害。过去历次行政管理体制改革，我们也很重视对政府权力的制约，但**的继续孳生、蔓延，也给即将开始的这一次改革提出了新的课题。
　　就目前政府权力运行的突出问题而言，行政体制改革最关键的要解决三个问题：一是如何从政府权力的组织结构上，真正建立起决策科学、执行顺畅、监督有力的权力结构，实现决策、执行、监督既相互协调又相互制约的目标，这就意味着我们要改变传统的一些思维，要在政府权力的组织架构上有比较大的结构性调整，并使其逐步走向法定化；二是如何有效地制约和约束部门利益，解决目前包括事业单位在内的公共部门普遍利益泛化的问题，从长远来看，如果我们的政府部门不能从根本上克服与民争利和公共政策制定中的公平、公正的问题，以及规范政府行为的问题，就不能说我们已经找到了对公权力的有效制约的途径。三是在行政体制改革中，建立权力制约机制，必须有政治体制层面改革的配合，如果没有更重要的政治层面改革的推进，行政体制改革是很难孤军深入的。
　　第三，要把握好改革的节奏。应该看到，中国的“大部制”改革不可能一蹴而就，必须遵循循序渐进的推进策略，在认真试点的基础上逐步推行。从国务院机构方案来看，也体现了积极稳妥的策略。比如新组建的工业与信息化部、交通部与运输部、人力资源与社会保障部、住房与城乡建设部以及环境保护部等，不仅体现了“大部制”改革是思路，而且突出了解决民生问题、强化政府的社会管理和公共服务的特点，在这些重点领域率先进行整合，既反映了政府管理目前面临的一些突出问题，也体现重要解决这些问题的决心。这样的推行策略，无疑为今后进一步深化行政管理体制改革，奠定了重要的基础。