重庆市住房和城乡建设委员会官网 浅析重庆市城乡发展过程中的地票制度

　　【摘 要】在中国城市化进程中，城市建设用地日趋紧张，而18亿亩耕地红线必须恪守。如何统筹城乡发展，发现农村土地价值，加大反哺“三农”力度，破解城乡二元用地矛盾是各级地方政府需要认真思考的课题之一。为此，重庆市独创了地票交易模式，摸索并建立了城乡土地大范围置换的“地票”交易制度。下面本文对重庆市城乡发展过程中的地票制度取得的成效以及改革过程中需要注意的问题进行了探讨，以期对政策研究者以及相关从业人员有所裨益。
　　【关键词】重庆;地票;复垦
　　1.重庆地票制度的涵义与意义
　　当前我国城乡发展极不平衡，城市土地供需矛盾日益突出，而农村用地增减率与城镇化进程极不协调。在可用土地短缺的情形下，地方政府为了加大经济发展不得不大量拆迁土地，造成征地矛盾愈演愈烈。而且在严格的土地管制制度下，地方政府为了应对耕地保护制度，办法无所不用其极，未批先占，多占少补，占优补劣，甚至刷绿漆来迷惑卫星遥感。与此同时，广大农村的集体建设用地却大量闲置，造成了大量闲置浪费。以重庆为例，近十年来重庆市城镇化率提高了25%，但农村居民点用地减少率不到1%。以江津区为例，全区近40万农户中约有23%已经完全放弃了农地耕作，闲置或半闲置的建设用地粗估可达近3万亩，不少农民进城镇生活后，农村老宅无法处置变现只能任其闲置。针对此情形，重庆地票制度应运而生。所谓地票制度其实是重庆试点的一种做法，实际上就是把农村建设用地，在农民和集体经济组织完全自愿的前提下按规划进行复垦，经严格验收后产生的建设用地指标。“地票”是重庆推出的重大改革试验之一。也是目前为止唯一一座被允许在全市范围内推行这场“新土改”试验的城市。重庆通过在全市范围内启动地票交易试验，推动这些荒置的土地通过复垦而变为新增城市建设用地。在这个平台上，农户、地方政府、开发商等等各利益相关者，纷纷开唱着不同的角色。其中具有标注性意义的是08年成立农村土地交易所，成为大范围置换“地票”交易的机构。农村土地交易所除为全市土地承包经营权、林权、农村集体建设用地使用权流转提供交易平台外，最重要的创新就是推出农村集体建设用地和城市建设用地指标。重庆农村土地交易所 “地票”的最大优点在于，土地指标交易制度是“先造地后用地”。先把农村建设用地转化为耕地之后，才在城市新增建设用地，对耕地的保护力度更大，保护效果更好。
　　实行地票制度是个多赢的结果，一方面用地票和交易所的规范方式能够实现大范围远距离的城乡资源配置，带动城乡之间土地要素流转，提升农村特别是偏远地区的土地价值，从而实现大城市的房地产或者城市资金反转到农村帮助农民致富。目前重庆农村人均生活用地250平方米以上，城市人均用地只有80多平方米，一个农村人口转化为城市人口就可节约170平方米左右建设用地。重庆现有农村户籍2300万，如果有1000万转移进入城镇，就可节约17亿平方米建设用地，等于增加250万亩耕地。另外，地票制度对企业也具有相当大的吸引力，企业在拍得地票后可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议，企业自主权大大加强。对农民而言，即便到了城里，这地还是他的，他愿意给兄弟姐妹用，愿意自己继续使用，或者愿意租赁给别人用，都是他自己的选择权。然而作为一种新探索的土地土地改革实验，在执行过程中必然会存在诸多的不协调问题，只有对这些问题进行不断的反思和研究，才能避免走弯路、最大化政策的有效性。
　　2.完善重庆地票制度的措施
　　2.1规范地票交易分配问题、保护农民利益
　　围绕着地票问题的核心就是交易定价问题，如何在保护农民的合法利益成为地票执行有效与否的重要衡量标准。为此，地票制度初始设计环节就对此有明确的规定，原则是将收益全部返还农村。地票的成交价，一部分支付复垦成本，一部分对建设用地上的房屋比照征地的标准给予补偿，还有一部分是支付宅基地复垦农民购房补贴。如有结余，再由区县政府建立耕地保护基金。区县政府被允许在此框架下制定具体的实施办法。例如有的地方将地票交易获取的纯收益80%用于复垦的农民，其余20%用于全区耕地保护和统筹农民社会养老保险。尽管如此，但从执行效果差强人意，地票收益用于被拆迁农户的比例偏低，农民复垦补偿的价格，基本上由地方政府单方面规定，而农民在此过程中基本缺乏谈判权，农民直接拿到的大约只相当于当前征地补偿的水平。鉴于此，重庆市在2010年9月出台《关于规范地票价款使用促进农村集团建设用地复垦的指导意见》，对地票的分成作了较为清晰的界定。甚至对复垦费用也作了界定为1.2万每亩左右的规定，这个办法在执行过程中压力也是巨大的，很多地方将地票的收益几乎都给了农民，复垦工作几乎没有利润，这影响到供地的积极性。事实上，耕地保护基金和土地整治资金主要应通过政府财政渠道解决，而不宜通过地票收益进行筹集；地票增值的主要部分也应返还农民。返还农民的方式可以允许个体农户零星复垦自己的宅基地，然后到农村土地交易所进行交易，在权属清晰的情况下，农民如果要卖地票，可以在农村土地交易所开一个保证金账户，就像股票一样，将手中的地票卖掉，就有资金到账。农民怎么卖、什么价位卖、卖多少，可以由他们自己选择。农户自己交易的话，可能会避免很多矛盾。至于农民与复垦公司之间，仍可建立委托关系，使复垦更加专业化。
　　2.2完善地票的复垦，鼓励农民参与
　　土地复垦质量直接关系到耕地保护的成效，这也是地票制度能否成功得以推广的又一重要衡量指标。重庆对农村建设用地的复垦，按照绝对尊重农民选择的原则进行，其中很关键的一个步骤就是农户先主动提出“申请”， 主管部门统计符合复垦条件的农户，在经过相关部门批准后才准予实施，再向农户支付各项补偿费用并进行宅基地复垦。农户不同意，根本不会去复垦，复垦结束后由土地主管部门验收并核发地票，然后就可以到土地交易所进行交易了。这种方式看起来比较公平和民主，但在执行过程一是常有地方政府强制干涉农民的复垦自由，以多种方式进行胁迫，引导农民的不满。二是农民参与土地复垦的方式比较单一，变相的剥夺了农民自行复垦的权利。为此，我们需要从制度上进行优化和设计。首先，要明确各级政府的责任，严格边界，不能越俎代庖。各级土地管理部分的权利和责任仅限于宣传、统计和验收等工作，不得干涉具体复垦工作，保持其独立性。二是，扩大农民参与土地复垦的形式，在复垦当中，可以主张农民可以通过多种方式广泛参与。因为农民和农村集体经济组织对自己所在的地方非常熟悉，按照复垦的要求，让他们自己去复垦；或可以参加工程当中的一些施工，取得劳务收入。另外，有条件的农村居民还可承担具体的复垦工程，这样农民的主体作用就能够进一步发挥，同时进一步增加收入。总之，地票制度设计当中，对农民的保护是千方百计的，保证农民在土地复垦中得到足够的收益。
　　2.3完善地票交易规范准则、接受社会监督
　　重庆地票制度实行以来，成绩显著。然而在政策执行过程中经常缺少明确的相关规则和规范的指导。尽管重庆已相继出台了《重庆农村土村交易所管理暂行办法》、《农村土地交易所章程》、《农村建设用地复垦项目管理有关规定》等文件，但在执行过程中缺乏一些细则和具体的标准，造成不同地方执行力度不一、执行标准不一、执行结果也大不相同。为了进一步加强地票制度的合理性与有效性，相关主管部门必须制定相应的规范和准则，对相关主体的相关行为进行优化。一是完善地票交易中介服务体系。规范的、专业的土地市场中介人员是地票制度规范化的基础，培育大量合格的土地估价、代理、法律咨询组织可以促进集体建设用地交易的规范化、法制化。二是保证信息的公开和透明。作为一项牵扯众多利益主体，尤其是广大弱势农民的改革制度，要想得到广大农民的理解和支持，必须保证信息的公开和透明。作为相关主管部门要将地票政策运行的效果、进展、问题等及时向媒体披露，接受相关新闻媒体和社会的监督。还可以邀请一些知名学者、科研机构和团体到当代进行调研活动，听取专家意见以及农民的反馈意见，不断完善和补充，从而保证地票交易的安全性、合法性和科学性。
　　3.结语
　　总之，重庆先行试验的地票制度，探索出一条解决城镇化建设中建设用地日益紧张的新路子，同时也盘活了农村闲置和废弃的集体建设用地，得到广大农民的拥护。但作为一种在摸索阶段的新制度，还存在一些诸如操作不透明、农民不了解政策、补偿过低，政策不完善等诸多问题。今后，我们只有不断的发挥市场配置作用，健全公开透明的机制，将各方面工作细化、标准化、制度化。才能保证地票制度健康稳妥的推进。
　　参考文献
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