合理利用土地的措施【小城镇土地合理利用问题及对策措施】

　　【摘 要】小城镇发展在城镇化进程中具有重要的战略地位。在小城镇建设过程中，土地合理利用无疑是其中的关键问题之一。研究针对当前小城镇发展中存在的诸多问题，从合理规划布局、调整用地结构、完善土地市场、加强耕地保护等方面提出了建设性意见。
　　【关键词】小城镇；合理利用；问题与对策；土地
　　一、引言
　　小城镇的建设和发展是我国区域整体发展的客观选择，对于协调地区城乡经济具有十分重要的意义。在小城镇的快速发展过程中，不可避免地会产生一系列的经济、社会问题。而土地问题是其中关键的一个问题，影响农业用地的高效利用和保护，涉及到粮食安全和可持续的发展等。研究认为，正确处理好小城镇建设中的土地问题对小城镇发展战略的实施至关重要；对发达地区小城镇当前土地制度的思考与研究，对于加快地区城市化发展、解决三农问题意义重大。
　　二、小城镇土地利用的主要问题
　　（一）城镇规模偏小，缺乏科学统一规划
　　由于在小城镇发展过程中，缺乏有效的调控和科学合理的统一规划，造成了小城镇规模的偏小，无法保证小城镇的健康发展；且小城镇的过密设置影响了人口向城镇集聚，也使得城镇规模小、人口少，对周边资源的利用能力差，达不到规模化发展的要求，难以实现规模经济。
　　（二）土地利用粗放，用地结构不尽合理
　　1、小城镇建设过程中的盲目扩张使得大片土地被建设占用，各类用地结构不尽合理。住宅用地占地面积较大却布局分散，公共设施用地和绿地所占比例偏低。
　　2、乡镇企业过于分散，缺乏产业结构的布局规划，重复建设现象严重，导致土地资源的极大浪费；难以形成规模，资金难以集中，没有先进的设备和技术，不能生产高质量的产品和良好的经济效益。
　　3、其他各业用地相互混杂，功能分区不明显，造成工业、商业、居住、仓储等各类用地相互穿插、交错,相互影响和干扰。且在小城镇土地利用中，存在多征少用，早征迟用甚至征而不用等违法现象，造成了小城镇土地利用粗放。
　　（三）征地制度存在缺陷
　　1、法律规定的“公共利益”没有明确规定，造成了征地范围过宽，在实际征地过程中征地权被滥用，征地目的合法性的审查机制不健全；
　　2、征地补偿标准及测算方法不科学，现行的补偿费用不能使被征地农民“保持原有的生活水平”，地上附着物的拆迁标准模糊，征地补偿制度有待完善；
　　3、现行法规有关对被征地农民的安置缺少可操作性的规定，使征地安置过程中安置途径和具体操作程序各异，缺乏规范化管理。
　　（四）集体土地市场有待完善
　　小城镇集体建设用地的流转多处于自发状态，缺乏有效法规、制度对流转行为进行规范，小城镇土地市场难以培育制约了小城镇发展，主要体现在：集体建设用地流转相关法律尚不完备阻碍流转行为；土地管理制度缺少相关内容，流转缺乏制度约束；土地产权混乱，小城镇土地流转的产权无保障，交易不安全；流转收益分配不合理制约土地市场的建设和发展等。
　　（五）耕地及基本农田保护形势不容乐观
　　人口众多、人均耕地少，人均土地资源少，耕地后备资源少，是我国的基本国情。小城镇空间发展过程中占用周边的优质高产良田，而补充耕地的地形、水热条件相对较差，造成耕地及基本农田总生产力的下降；耕地及基本农田保护存在资金缺口，缺少应有的经济补偿机制，影响耕地及基本农田保护工作的开展；缺乏耕地保护的监督和激励机制，耕地保护主体保护耕地及基本农田的积极性弱。
　　三、小城镇土地合理利用的对策措施
　　（一）合理布局，科学制定规划
　　科学制定规划，是小城镇健康稳定持续发展的前提条件。规划的编写要坚持以经济建设为中心，协调好社会发展、生态保护、土地利用等方面的关系。在对建筑物和公用设施的排列进行规划的同时，不能忽略对交通设置、人口聚居以及社会发展预期等进行合理规划布局。在编制规划时要引入土地经济的观念，适度提高土地利用强度；综合考虑当地土地资源现状、城市发展的用地需求以及存量土地利用潜力来确定用地指标，改变当前规划以人口规模和人均指标决定用地规模的做法。此外，要根据当地经济、社会发展状况，同时根据当地土地整理及占补平衡的状况来制定小城镇发展的合理规模。
　　（二）集约用地，加快产业结构升级
　　我国的基本国情决定了必须走集约利用土地的城镇化道路,《国土资源部关于加强土地管理促进小城镇健康发展的通知》（国土资发[2000]337号）明确指出要实行强化节约和集约用地政策，集约使用土地是建设小城镇既定的战略选择。二、三产业的发达标志着产业结构的高级化，而产业体系越高级，土地利用越节约。因此，小城镇发展要积极推进产业结构升级，大力发展二、三产业。首先，要将分散的乡镇企业集中到工业小区，扩大乡镇企业规模，发挥企业间的协同效益，从而带动相关的工业、服务业发展；第二，要依托本地资源优势合理选择第二产业发展方向，注重农产品、农副产品加工业的发展；第三，在传统的饮食、住宿等服务业的基础上创新形式，开拓与第二产业相关的服务业发展空间。
　　（三）推进征地制度改革
　　1、明确“公共利益”的内涵，控制征地权行使范围，单位和个人不得随意向国家申请征地权；按照土地征收审批制度，健全土地征收合法性审查机制；
　　2、计算征地补偿费用要根据本地自身状况，制定统一的征地补偿基准，采用两种以上的方法进行测算，保证征地补偿费用计算的科学性和合理性。
　　3、安置被征地农民就业，对被征地农民提供职业指导服务，由政府组织并拨款，建立被征地农民医疗、养老等保险项目，保障被征地农民的基本生活。
　　（四）完善集体土地流转制度，培育小城镇土地市场
　　当前小城镇集体建设用地流转已经成为社会经济活动的一个重要组成部分，流转形式与地类多样，流转主体呈现多元化特点，土地经济关系复杂。通过集体土地流转，加快了小城镇发展的步伐，集体经济实力迅速壮大，提高了农民生活水平，降低了企业用地成本，在一定程度上促进了中国土地市场的发展。
　　1、要完善集体土地登记制度，明确土地权属及集体土地产权权能，恢复农民集体作为集体土地所有者的土地产权，赋予集体土地产权和国有土地使用权相等的权利地位；
　　2、对于符合规划、权属合法、四至清楚、已经依法批准转为建设用地的集体建设用地，应当允许在保留集体所有权不变的前提下，以土地使用权流转方式为兴办农村村民住宅、公共设施以及各类工商企业等建设项目提供集体建设用地；
　　3、加快研究与土地用途管制的配套改革问题，设计配套的建设用地审批、审查管理制度。
　　（五）贯彻落实基本农田保护制度与政策
　　小城镇是城乡经济的过渡带，是耕地向非耕地转化最为频繁的地区之一，正确处理好小城镇发展与耕地保护的关系，是小城镇发展与耕地保护的相协调关键所在。其措施有三：
　　1、推进农村居民点用地整理，建立健全社会保障体系和农村金融市场，加强村镇建设规划，使规划管理法制化，调整农村居民点用地的规模和布局，加大土地复垦力度，保护耕地；
　　2、鼓励农地整理，保证区域内的耕地总量的动态平衡，改善农田生态环境，统一对污染土地、退化土地进行治理，保护优质土地，不断提高耕地及基本农田质量；
　　3、三是建立耕地及基本农田保护责任的考核体系，并发挥公众的社会监督作用，提高耕地及基本农田保护主体的积极性。
　　作者简介
　　李天然（1991-）辽宁朝阳人，从事土地利用管理研究；柴宏博（1991-）甘肃会宁人，从事人文地理学研究；王雯雯（1991-）江苏常熟人，从事土地管理规划研究。