[地方政府融资平台债务风险及防范研究] 防范化解政府债务风险

　　摘 要：本文首先介绍了地方融资平台的产生及发展历程，然后通过地方融资平台的债务规模现状分析了其可能引发的债务风险，并提出了防范地方融资平台债务风险的对策建议。　　关键词：地方融资平台；债务；风险；对策
　　一、地方融资平台概念的界定
　　地方政府融资平台的正式"名分"出现于2009年下半年，监管部门给出的一个定义：所谓地方政府融资平台是指由地方政府出资设立，授权进行公共基础设施类项目的建设开发、经营管理和对外融资活动，主要以经营收入、公共设施收费和财政资金等作为还款来源的企业(事)业法人机构。
　　二、地方融资平台产生的背景及发展历程
　　（一）产生的背景
　　地方融资平台产生的背景可以归为三个方面：1、城市化和工业化进程加快。改革开放以来，我国的城市化和工业化进入一个稳定的快速发展阶段，这就需要地方政府加大对基础设施建设的投资。然而，地方财力有限，地方财政远不能满足各项支出的需要。在这种情况下，地方融资平台的作用日益显现。2、分税制改革。1994年分税制改革以后，地方政府财权变小了，而地方政府负责的事务即事权并没有减少，这就造成了地方政府财权和事权不对等的局面，从而进一步加剧了地方政府可支配财力不足的局面。3、法律约束。我国预算法和担保法分别规定，地方政府不得发行地方政府债券，不能以地方财政收入作为还款承诺提供担保。这些法律约束了地方政府基础设施建设融资的渠道，使得地方政府不得不寻求其他的融资渠道，地方政府融资平台应运而生。
　　（二）地方政府融资平台的发展历程
　　地方融资平台的发展大致经历了三个阶段：
　　1、探索阶段（1991年-1996年）
　　地方融资平台最早产生于1991年。当时，国务院进行新一轮政府投融资体制改革，要求地方政府不再直接负责基础设施建设，而是将此类建设活动公司化。于是，上海市率先成立了第一家地方政府融资平台--上海市城市建设投资开发总公司（简称上海城投）。
　　2、稳定发展阶段（1997年-2008年）
　　1997年亚洲金融危机爆发，为了尽快走出低迷的经济局势，我国政府采取宽松的财政政策和货币政策。国家开发银行响应政府号召发放贷款给地方政府融资平台用于基础设施项目的建设，以政府投资拉动内需。在重庆、广东等许多省市相继成立了地方政府融资平台，缓解了政府的财政压力，完成了地方政府承担基础设施的任务。
　　.3、快速膨胀阶段（2008年四季度至今）
　　2008年下半年，为应对金融危机，中央政府出台了4万亿的投资计划，其中70%的资金需要地方政府配套。为支持这一经济刺激计划的实行，2009年3月，中国人民银行和中国银监会联合下发了《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，意见要求"支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道"。于是，各级地方政府融资平台出现了井喷式的发展。根据中金公司的数据，截至2010年6月末，我国地方融资平台数量已达到8000多家，其中50%以上为县一级融资平台。其贷款余额从2009年的7.38万亿飙升至2010年的7.66万亿，而2010年我国GDP为39.8万亿，贷款余额占了当年GDP的19.2%。由此可见，融资平台快速发展的同时，债务规模也在迅速膨胀。
　　三、融资平台的规模现状
　　据中金公司有关数据统计，至2010年6月末，距离2009年底的调查数据仅半年的时间，贷款余额就从7.38万亿飘升到7.66万亿，而2010年我国的GDP为39.80万亿。融资平台的贷款余额占了当年GDP的19.2%；若仅仅将2010年中央代地方发行的4000亿地方债券、7.66万亿的地方政府融资平台信贷，以及中央政府2010年的债务限额这三大项加总，2010年中央和地方政府的债务总额就超过了15万亿元。占2010年8.3万亿元全国财政一般预算收入的183%，即便考虑其他收入，中央和地方整体债务率必将超过100%。在国际上，债务率指标欧盟为84%、美国为90%、日本为200%，数据表明大规模、无序、无质的地方融资平台债务很有可能崩发，造成政府的债务风险。从而为国家的发展埋下隐患，如今对于地方政府性债务由于偿债能力不足可能引发的风险，已引起了中央政府的高度重视。
　　四、融资平台的债务风险分析
　　随着地方融资平台的快速发展，尤其是2008年金融危机以后其井喷式的扩张，融资平台背后潜藏的债务风险逐渐暴漏出来。其风险可以归纳为以下三个方面：
　　（一）债务的违约风险
　　地方融资平台最主要的风险是债务的违约风险。由于融资平台主要的作用是为政府融资，通常以政府划拨的土地、股权作为资产，在融资中更多地依靠政府的财政进行担保，造成了地方融资平台的高负债率。这类公司一般都缺少突出的主营业务收入和充足的现金流，一般主要依靠当地地方政府财政收入来偿还债务。如果地方政府财政收入出现大幅下滑，则会直接威胁地方财政偿付能力，导致融资平台难以履行其偿债的义务。一旦不能偿还到期债务，使政府形象遭受损害，同时会影响地方财政、经济的稳定和可持续发展。
　　（二）银行信贷风险
　　银行在与这些平台合作过程中，存在着信息不对称。在中国当前的预算会计体系下，银行很难较准确掌握地方政府融资或负债总量，预测融资平台的还款能力非常困难，现实中存在过度信任这些平台的偿债能力等现象， 使银行资金面临较大的风险。由于政府融资平台获得的银行贷款，80%以上是项目贷款，而这些项目，绝大多数都是道路灯基础设施建设、政府工程项目、公共设施等，没有直接的收益。从目前地方财政的实际运行情况来看，主要通过土地运作，即提高卖地地价来偿还。但是，由于土地管理越来越严格，土地供应越来越紧张，可能难以满足偿债的需要，很多融资平台已出现了不能偿还到期银行债务的问题，使银行可能形成大量不良资产，从而可能形成银行信贷风险。