贫困大学生救助体系的法理学思考
发布时间：2020-02-09 08:50:11 影响了： 人
摘要：随着我国高等教育规模的不断扩大，出现了数以百万计的贫困大学生。为了使这些学生顺利完成学业，保障学生的平等受教育权，我国目前已基本形成了“奖、贷、助、补、减”的国家资助高校贫困家庭学生的政策体系；
但该体系从法理学的角度却存在权利义务不对等、效率低下等方面的瑕疵。以国家助学贷款为主体、特困补助为辅的救助体系是我国的必然选择。
关键词：贫困生；
救助；
助学贷款
近年来，随着我国高等教育规模的扩大和学生总量的快速增长，高校贫困家庭学生的数量有较大增加。帮助数百万高校贫困家庭学生解决经济困难，使其顺利完成学业，是我国高等教育法的要求，也是实现教育公平的经济基础。
一、我国高校贫困生救助体系现状
自20世纪80年代以来，教育部、财政部等部委和各地政府一直致力于结合实际情况，积极探索、建立一种比较完善的资助高校贫困家庭学生的政策体系。《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发〔2007〕13号）及其配套办法颁布实施后，国家在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、师范生免费教育、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多种形式的高校家庭经济困难学生资助政策体系。其中，解决生活费问题，以国家助学金为主，以勤工助学等为辅；
解决学费、住宿费问题，以国家助学贷款为主，以国家励志奖学金等为辅。这些救助措施大致可分为两类：一类是无偿的救助措施，这类救助措施主要包括国家助学金、国家励志奖学金、贫困奖学金、学费减免等制度。另一类是有偿的救助措施，这类措施主要是指国家助学贷款制度。国家助学贷款是由政府主导、财政贴息、财政和高校共同给予银行一定风险补偿金，银行、教育行政部门与高校共同操作的，帮助高校家庭经济困难学生支付学生在校学习期间所需的学费、住宿费及生活费的银行贷款。
二、目前我国贫困大学生救助体系缺陷
尽管我国目前已经基本建立了贫困大学生的救助体系，但该制度在运行过程中，也暴露出一些问题。比如：争做贫困生现象、全班投票选贫困生现象、贫困补助轮流拿现象、拖欠贷款本息现象等等。这些问题如果不能很好解决，将严重阻碍我国贫困大学生救助体系的可持续发展。
（一）现行贫困生救助体系中存在的权利义务失衡
目前我国的贫困大学生的救助体系设计中仍含有大量的“免费”成份，即得到救助不须承担义务或承担少量义务，这在一定程度上违背了权利义务的对等关系，形成了一种不拿白不拿，拿了也白拿的心理。
就国家助学金而言，是典型的不附带义务的权利。要想得到这种待遇，仅需要证明自己贫穷即可。随着大学生越来越务实，一些高校出现了争做贫困生现象，在笔者调查过的一个班级的80％以上学生写了困难补助申请。虽然还要有学校的认定，但认定非常困难。
就国家励志奖学金而言，是指对学习特别优秀的贫困生发放。虽然额度较大，但只按贫困生的3％比例发放，所以其覆盖面较小。因此，国家励志奖学金的主要作用在奖学而不在助贫。而国家奖学金的唯一目的是奖学，不论贫困与否均可获得，因此国家奖学金也很难在助贫方面发挥作用。
而勤工助学制度，是指学校为贫困学生提供一定的工作岗位并适当提供报酬的一种制度。学校作为一个科研教学单位，本无多少岗位适合学生。一些高校的做法是把助学岗位的资金分给各个院系，而院系要想办法去设岗，比如扫地、打水等性质的“岗位”，学校为此付出较高的报酬。所以勤工助学在实际的操作中往往会演变成把“岗位”作为载体的一种免费发放方式。
（二）加重了银行和高校的社会责任
首先要明确政府应该承担资助贫困大学生的责任，银行、高校只是资助工作的执行者，但在目前贫困大学生的救助体系中，我们过分强调了学校和银行的责任，这在国家助学贷款制度中表现得比较明显。银行和其他的企业一样，是一个赢利单位，如果助学贷款业务没有赢利，它们自然不愿意承办，这也符合市场的运行规律。而高等院校的本质职责，是培养德智体全面发展的人才，是教育，如果让高校在资助贫困生方面花费过多精力，必定会影响到教育的本质职责。特别是在经费紧张的情况下，让大学在资助贫困生方面有大动作，其难度可想而知。所以尽管政府三令五申，一些银行和高校仍然是阳奉阴违。即使一些高校在表面上也做了一些资助工作，但很大程度无非是应付政府或者为自己贴贴标签。
（三）法律监管的欠缺
任何经济活动都需要法律的约束和支持，只有制定完善的法律、法规，才能确保贫困生资助政策的顺利进行。而我国却缺乏相应的立法，这在国家助学贷款方面表现的尤为明显。国家助学贷款政策大都有教育部、中国人民银行、财政部和银监会联合或单独制定，作为部门规章其效力低于国家法律和行政法规，一旦遇到与现行法律、法规不一致的情况，其相关条款的法律效力就受到质疑。
三、完善我国贫困大学生救助体系的建议
对贫困大学生实施救助，让更多的人上得起大学，实现教育公平、公正，是一个关系子孙后代的千秋大业。那么，如何才能建立起可持续发展的救助体系？
（一）救助理念：注重公平，体现效率
不同的救助理念，产生不同的救助制度。公平与效率是既相适应又相矛盾的社会价值。公平的内涵在于同样的情况给予同样的待遇；
而效率的基本意义：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果。在贫困生的资助体系中，要做到公平与效率的有机结合，必须使同样贫困的大学生得到同样的救助，实现受教育机会平等，这就是最大的公平；
在国家资助资金不足的情况下，使更多的需要资助的贫困大学生得到资助，就是最大的效率。因此，我国针对贫困生的救助理念应该借鉴日本的资助理念：资助最需要资助者，注重公平，体现效率。
根据公平与效率原则，对贫困大学生的救助体系设计，要尽量取消现行的无偿给予部分。将国家可以提供的资助资金使用效率提高，尽可能地使更多的贫困生得到临时资助。从另一个方面看，如果将贫困生的救助以有偿为基调，那么贫困生的认定在一定程度上变成一种自主认定。因为一些可以通过别的渠道得到资金的学生，会自动放弃申请国家救助体系，从而让最需要资助的学生得到有限的国家救助资金。
（二）具体制度设计：以国家助学贷款为主体、临时特困补贴为补充
借鉴国外对困难大学生资助的成功经验，以国家助学贷款为主要资助措施已是大势所趋。我国也不例外，特别是针对我国目前这种“穷国办大教育”的情况下，更应该如此。政府、银行、高校是实施这一制度3个必不可少的角色。
1、政府：国家助学贷款制度的设计者、监督者、也是贷款利息的补贴者。政府作为贫困生救助体系的主导力量，在助学贷款中应发挥积极作用。应加大对银行的补贴力度，使银行能够在助学贷款中有积极性。同时，政府也应该对高校和银行进行监督，三者在助学贷款中各司其职。
2、高校：国家助学贷款的审批者、监督者。高校作为审批单位，负责本校学生的贷款申请。各高校要建立科学合理的贫困生认定制度，必须从制度层面入手，因地制宜，建立符合校情的认定贫困生的多环节多因素的支撑体系。从制度上保证贫困生认定的准确性，提高确定方式的规范性和公正性，使真正的贫困生受益。各高校还应进一步细化贫困生的管理工作，建立动态的贫困生档案。
3、银行：作为发放主体。首先要尊重银行的正当趋利要求。因为国家助学贷款是一种在无担保情况下发放的贷款，利息自然应该高于一般有担保的贷款利息。政府按照银行办理助学贷款的一定比例给予相应津贴，这些津贴用于保障银行得到最低的市场回报，鼓励银行办理国家助学贷款。银行对助学贷款的管理要有一定的灵活性，针对学生贷款、还款的特点，制定相应的方式，以方便学生贷款、还款。同时由于大学生毕业后流动性大，存在一定的还贷风险，为了防范风险，银行可以以贷款学生的家长作为代偿人。因为大学生虽然大部分已经满18岁，具有完全民事行为能力，但一般没有经济来源，所以大学期间的费用一般由父母支付。在父母暂无经济能力的情况下，为了保障公平的受教育权，由国家以助学贷款方式予以资助，使贫困大学生顺利完成学业。其父母在有经济能力偿还的情况下由其代偿，是有其合理性的。另外，银行对于到期不能偿还的助学贷款，可以直接向人民法院申请强制执行，等同于一般的贷款。法院要对这类债权债务关系清晰的纠纷，实行快速执行机制，以增加恶意违约大学生的违约成本。
在以国家助学贷款为主体的情况下，还应以临时特困补贴为补充，以保证部分大学生由于家庭状况出现临时恶化，没有及时申请贷款情况下的日常生活所需。
（三）不可缺少的环节：多方位的代偿机制
目前，大学生的就业形式不容乐观，出现了相当一部分毕业大学生无法顺利就业的情况。针对这种还款不能的情况，2006年助学贷款代偿机制正式启动，中央部属高校毕业生到西部和边远地区基层单位就业3年以上（含3年），其在学校期间申请的助学贷款将由中央财政代为偿还。这一制度考虑了我国目前的大学生就业形式严峻的客观形式，借鉴了国外的做法，是对国家助学贷款的有益补充。但这一制度毕竟刚刚实施，还存在着一定的缺陷：涉及面太小：只包括中央部属高校、代偿机制只针对应届大学毕业生，并且实行总量控制；
涉及方式单一：到西部和边远地区基层单位就业3年以上等等。所以，这一制度还需要不断的完善，逐步建立起多方位的助学贷款代偿机制。
总之，可持续发展的国家助学贷款制度可以是救助资金循环使用，提高了使用效率，让更多的需要救助的学生得到救助，直接的、制度化的经济资助是实现教育公平的个体经济基础，即每一个贫穷的个体可因为助学贷款政策而获得均等的教育机会。因此，以国家助学贷款为主体的资助体系既符合我国的经济发展状况，又能体现教育公平和效率。不论是从法理的角度考虑，还是从实践的角度，都是我国的必然选择。
参考文献：
1、刘道玉.中国怎样建成世界一流水平的大学[J].高等教育研究,2003(2).
2、钟志勇.国家助学贷款风险的法律监管[J].沈阳建筑大学学报,2007(4).
3、杨燕.美日高等教育助学贷款制度的比较及启示[J].民办高等教育研究,2007(3).
4、张文显.法理学[M].高等教育出版社,2000.
5、冯宪宗,管七海.大学生国家助学贷款的两难困境与对策建议[J].中国高等教育,2003(3).
＊本文为河北省社科联课题：“国家助学贷款的可持续发展研究（200802123）”阶段性研究成果。
（作者单位：河北师范大学法政学院）
但该体系从法理学的角度却存在权利义务不对等、效率低下等方面的瑕疵。以国家助学贷款为主体、特困补助为辅的救助体系是我国的必然选择。
关键词：贫困生；
救助；
助学贷款
近年来，随着我国高等教育规模的扩大和学生总量的快速增长，高校贫困家庭学生的数量有较大增加。帮助数百万高校贫困家庭学生解决经济困难，使其顺利完成学业，是我国高等教育法的要求，也是实现教育公平的经济基础。
一、我国高校贫困生救助体系现状
自20世纪80年代以来，教育部、财政部等部委和各地政府一直致力于结合实际情况，积极探索、建立一种比较完善的资助高校贫困家庭学生的政策体系。《国务院关于建立健全普通本科高校、高等职业学校和中等职业学校家庭经济困难学生资助政策体系的意见》（国发〔2007〕13号）及其配套办法颁布实施后，国家在高等教育阶段建立起国家奖学金、国家励志奖学金、国家助学金、师范生免费教育、国家助学贷款、勤工助学、学费减免等多种形式的高校家庭经济困难学生资助政策体系。其中，解决生活费问题，以国家助学金为主，以勤工助学等为辅；
解决学费、住宿费问题，以国家助学贷款为主，以国家励志奖学金等为辅。这些救助措施大致可分为两类：一类是无偿的救助措施，这类救助措施主要包括国家助学金、国家励志奖学金、贫困奖学金、学费减免等制度。另一类是有偿的救助措施，这类措施主要是指国家助学贷款制度。国家助学贷款是由政府主导、财政贴息、财政和高校共同给予银行一定风险补偿金，银行、教育行政部门与高校共同操作的，帮助高校家庭经济困难学生支付学生在校学习期间所需的学费、住宿费及生活费的银行贷款。
二、目前我国贫困大学生救助体系缺陷
尽管我国目前已经基本建立了贫困大学生的救助体系，但该制度在运行过程中，也暴露出一些问题。比如：争做贫困生现象、全班投票选贫困生现象、贫困补助轮流拿现象、拖欠贷款本息现象等等。这些问题如果不能很好解决，将严重阻碍我国贫困大学生救助体系的可持续发展。
（一）现行贫困生救助体系中存在的权利义务失衡
目前我国的贫困大学生的救助体系设计中仍含有大量的“免费”成份，即得到救助不须承担义务或承担少量义务，这在一定程度上违背了权利义务的对等关系，形成了一种不拿白不拿，拿了也白拿的心理。
就国家助学金而言，是典型的不附带义务的权利。要想得到这种待遇，仅需要证明自己贫穷即可。随着大学生越来越务实，一些高校出现了争做贫困生现象，在笔者调查过的一个班级的80％以上学生写了困难补助申请。虽然还要有学校的认定，但认定非常困难。
就国家励志奖学金而言，是指对学习特别优秀的贫困生发放。虽然额度较大，但只按贫困生的3％比例发放，所以其覆盖面较小。因此，国家励志奖学金的主要作用在奖学而不在助贫。而国家奖学金的唯一目的是奖学，不论贫困与否均可获得，因此国家奖学金也很难在助贫方面发挥作用。
而勤工助学制度，是指学校为贫困学生提供一定的工作岗位并适当提供报酬的一种制度。学校作为一个科研教学单位，本无多少岗位适合学生。一些高校的做法是把助学岗位的资金分给各个院系，而院系要想办法去设岗，比如扫地、打水等性质的“岗位”，学校为此付出较高的报酬。所以勤工助学在实际的操作中往往会演变成把“岗位”作为载体的一种免费发放方式。
（二）加重了银行和高校的社会责任
首先要明确政府应该承担资助贫困大学生的责任，银行、高校只是资助工作的执行者，但在目前贫困大学生的救助体系中，我们过分强调了学校和银行的责任，这在国家助学贷款制度中表现得比较明显。银行和其他的企业一样，是一个赢利单位，如果助学贷款业务没有赢利，它们自然不愿意承办，这也符合市场的运行规律。而高等院校的本质职责，是培养德智体全面发展的人才，是教育，如果让高校在资助贫困生方面花费过多精力，必定会影响到教育的本质职责。特别是在经费紧张的情况下，让大学在资助贫困生方面有大动作，其难度可想而知。所以尽管政府三令五申，一些银行和高校仍然是阳奉阴违。即使一些高校在表面上也做了一些资助工作，但很大程度无非是应付政府或者为自己贴贴标签。
（三）法律监管的欠缺
任何经济活动都需要法律的约束和支持，只有制定完善的法律、法规，才能确保贫困生资助政策的顺利进行。而我国却缺乏相应的立法，这在国家助学贷款方面表现的尤为明显。国家助学贷款政策大都有教育部、中国人民银行、财政部和银监会联合或单独制定，作为部门规章其效力低于国家法律和行政法规，一旦遇到与现行法律、法规不一致的情况，其相关条款的法律效力就受到质疑。
三、完善我国贫困大学生救助体系的建议
对贫困大学生实施救助，让更多的人上得起大学，实现教育公平、公正，是一个关系子孙后代的千秋大业。那么，如何才能建立起可持续发展的救助体系？
（一）救助理念：注重公平，体现效率
不同的救助理念，产生不同的救助制度。公平与效率是既相适应又相矛盾的社会价值。公平的内涵在于同样的情况给予同样的待遇；
而效率的基本意义：从一个给定的投入量中获得最大的产出，即以最少的资源消耗取得同样多的效果。在贫困生的资助体系中，要做到公平与效率的有机结合，必须使同样贫困的大学生得到同样的救助，实现受教育机会平等，这就是最大的公平；
在国家资助资金不足的情况下，使更多的需要资助的贫困大学生得到资助，就是最大的效率。因此，我国针对贫困生的救助理念应该借鉴日本的资助理念：资助最需要资助者，注重公平，体现效率。
根据公平与效率原则，对贫困大学生的救助体系设计，要尽量取消现行的无偿给予部分。将国家可以提供的资助资金使用效率提高，尽可能地使更多的贫困生得到临时资助。从另一个方面看，如果将贫困生的救助以有偿为基调，那么贫困生的认定在一定程度上变成一种自主认定。因为一些可以通过别的渠道得到资金的学生，会自动放弃申请国家救助体系，从而让最需要资助的学生得到有限的国家救助资金。
（二）具体制度设计：以国家助学贷款为主体、临时特困补贴为补充
借鉴国外对困难大学生资助的成功经验，以国家助学贷款为主要资助措施已是大势所趋。我国也不例外，特别是针对我国目前这种“穷国办大教育”的情况下，更应该如此。政府、银行、高校是实施这一制度3个必不可少的角色。
1、政府：国家助学贷款制度的设计者、监督者、也是贷款利息的补贴者。政府作为贫困生救助体系的主导力量，在助学贷款中应发挥积极作用。应加大对银行的补贴力度，使银行能够在助学贷款中有积极性。同时，政府也应该对高校和银行进行监督，三者在助学贷款中各司其职。
2、高校：国家助学贷款的审批者、监督者。高校作为审批单位，负责本校学生的贷款申请。各高校要建立科学合理的贫困生认定制度，必须从制度层面入手，因地制宜，建立符合校情的认定贫困生的多环节多因素的支撑体系。从制度上保证贫困生认定的准确性，提高确定方式的规范性和公正性，使真正的贫困生受益。各高校还应进一步细化贫困生的管理工作，建立动态的贫困生档案。
3、银行：作为发放主体。首先要尊重银行的正当趋利要求。因为国家助学贷款是一种在无担保情况下发放的贷款，利息自然应该高于一般有担保的贷款利息。政府按照银行办理助学贷款的一定比例给予相应津贴，这些津贴用于保障银行得到最低的市场回报，鼓励银行办理国家助学贷款。银行对助学贷款的管理要有一定的灵活性，针对学生贷款、还款的特点，制定相应的方式，以方便学生贷款、还款。同时由于大学生毕业后流动性大，存在一定的还贷风险，为了防范风险，银行可以以贷款学生的家长作为代偿人。因为大学生虽然大部分已经满18岁，具有完全民事行为能力，但一般没有经济来源，所以大学期间的费用一般由父母支付。在父母暂无经济能力的情况下，为了保障公平的受教育权，由国家以助学贷款方式予以资助，使贫困大学生顺利完成学业。其父母在有经济能力偿还的情况下由其代偿，是有其合理性的。另外，银行对于到期不能偿还的助学贷款，可以直接向人民法院申请强制执行，等同于一般的贷款。法院要对这类债权债务关系清晰的纠纷，实行快速执行机制，以增加恶意违约大学生的违约成本。
在以国家助学贷款为主体的情况下，还应以临时特困补贴为补充，以保证部分大学生由于家庭状况出现临时恶化，没有及时申请贷款情况下的日常生活所需。
（三）不可缺少的环节：多方位的代偿机制
目前，大学生的就业形式不容乐观，出现了相当一部分毕业大学生无法顺利就业的情况。针对这种还款不能的情况，2006年助学贷款代偿机制正式启动，中央部属高校毕业生到西部和边远地区基层单位就业3年以上（含3年），其在学校期间申请的助学贷款将由中央财政代为偿还。这一制度考虑了我国目前的大学生就业形式严峻的客观形式，借鉴了国外的做法，是对国家助学贷款的有益补充。但这一制度毕竟刚刚实施，还存在着一定的缺陷：涉及面太小：只包括中央部属高校、代偿机制只针对应届大学毕业生，并且实行总量控制；
涉及方式单一：到西部和边远地区基层单位就业3年以上等等。所以，这一制度还需要不断的完善，逐步建立起多方位的助学贷款代偿机制。
总之，可持续发展的国家助学贷款制度可以是救助资金循环使用，提高了使用效率，让更多的需要救助的学生得到救助，直接的、制度化的经济资助是实现教育公平的个体经济基础，即每一个贫穷的个体可因为助学贷款政策而获得均等的教育机会。因此，以国家助学贷款为主体的资助体系既符合我国的经济发展状况，又能体现教育公平和效率。不论是从法理的角度考虑，还是从实践的角度，都是我国的必然选择。
参考文献：
1、刘道玉.中国怎样建成世界一流水平的大学[J].高等教育研究,2003(2).
2、钟志勇.国家助学贷款风险的法律监管[J].沈阳建筑大学学报,2007(4).
3、杨燕.美日高等教育助学贷款制度的比较及启示[J].民办高等教育研究,2007(3).
4、张文显.法理学[M].高等教育出版社,2000.
5、冯宪宗,管七海.大学生国家助学贷款的两难困境与对策建议[J].中国高等教育,2003(3).
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（作者单位：河北师范大学法政学院）
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