浅论我国行政垄断的法律规制:如何规制行政性垄断

　　摘要行政垄断的本质是政府及其所属部门滥用行政权力限制和排除竞争,是国家权力对市场经济的不当干预,它的存在和蔓延是阻碍我国市场经济发展的重大障碍。由于行政垄断产生的原因和背景极其复杂,只有采取多种方式和手段,综合整治才能凑效。但从长远看有效制止行政垄断主要依靠切实可行和富有力度的法制手段。
　　关键词经济垄断 行政垄断 竞争 反垄断法 法律规制
　　中图分类号:D920.4文献标识码:A
　　
　　随着我国市场经济的不断发展,市场经济体制也相应的逐步建立和完善,垄断与反垄断问题日益成为社会各界普遍重视和广泛关注的焦点。为深入贯彻落实科学发展观,进一步推进社会主义和谐社会伟大事业的建设,创建兼顾效率与公平的经济发展空间和良好的竞争环境,保证企业自主经营和国家有效监管,建立一个健康、合理、有序的市场体系,就必须了解行政垄断的本质特征,并结合我国的具体情况,而且还要借鉴其他先进国家的立法经验,综合运用行政、经济、法律等手段对行政垄断予以规制。
　　
　　1 行政垄断的法律规制
　　
　　1.1行政垄断的含义与危害
　　行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力,排斥、扭曲或限制市场竞争的行为。与经济垄断相比,行政垄断特点明显:(1)实施主体为政府及其所属部门,而非市场竞争者;(2)形成行政垄断的凭借力量是行政权力,而非经济优势;(3)行政垄断有抽象与具体之分,既存在强制买卖、限制市场准入等通过具体行政行为而实施的垄断,也存在制定含有排除或者限制竞争内容的一般规定等通过抽象行政行为而实施的垄断;(4)行政垄断的强制性较经济垄断明显;(5)本质上,行政垄断是一种滥用行政权力的行政违法行为。
　　在危害性上,行政垄断较经济垄断更甚,因为它本质上是一种超经济垄断,完全摆脱了市场规制的束缚,任何市场主体都不具有行政部门的种种“实效性”权力,都无法与行政垄断相抗衡。同时,最漠视市场其他经营主体权利和消费者利益的,也恰恰是实行行政垄断的政府部门和得到垄断支持的经营者。因为在技术和经济条件革新,潜在竞争向现实竞争转化变得更为容易的情况下,经济性的垄断者在竞争的过程中多少还是受到竞争压力的,而行政垄断者却往往是零压力,所以它对经济发展和相关主体利益的危害也最大。
　　1.2行政垄断的成因
　　行政垄断是处于市场化改革初期的我国的一个突出现象,其成因多而复杂。体制转轨过程中形成的政府及其所属部门深入经济生活过甚、对经济干预过多的“弊病”,是行政垄断产生的根本原因。我国原有计划经济体制扭曲了政府与企业之间的应有关系,而体制改革过程中政企分离的进度又不平衡,致使某些领域企业经营机制的转换、政府职能的转变比较缓慢,非必要的行政权力一时无法完全从经济领域中撤除。
　　利益驱动也是形成行政垄断的重要原因。地方政府既然是地方利益的代表者,并享有利益行为的实施权,就必然会作出有利于自己和其辖区利益的政策选择。
　　1.3行政垄断的表现
　　目前危害较大、亟待规制的行政垄断主要有:(1)地区封锁,即地方政府及其所属部门滥用行政权力,限制外地商品流入本地市场或限制本地商品流向外地市场;(2)部门垄断,即政府及其所属部门借助经营者和自己存在或曾经存在的隶属关系,滥用行政权力,限制本部门经营者与他部门经营者的交易;(3)政府设立行政性公司,即政府及其所属部门滥用其权力,设立在一定行业具有统制、管理功能的公司,实质为权力与利益的变相结合;(4)政府限定交易,即政府及其所属部门滥用行政权力,限定他人购买其指定的经营者的商品或服务,限制其他竞争方正当的经营利益;(5)限制市场准入,即政府及其所属部门违反法律、行政法规,滥用行政权力,限制经营者的市场准入,排除、限制市场竞争;(6)强制经营者限制竞争,地方政府及其所属部门滥用行政权力,强制经营者从事排除或者限制市场竞争的行为。
　　
　　2 行政垄断的特征
　　
　　行政垄断是一种在行为主体、行为方式、行为形式等方面都不同于滥用经济优势地位、合谋限制竞争等经济性垄断行为的限制竞争行为。尽管行政垄断的具体表现形式多样,但是所有领域的行政垄断都具有以下特征。
　　2.1行政垄断的主体特定
　　从政治、经济、法律角度看,行政垄断的实施主体一般都是具有行政管理职能的、非营利性的公法人,与滥用经济优势地位、合谋限制竞争等经济垄断形态的主体(从事商品生产经营或提供劳务的私利经济组织)是非同质主体。如派出所属于公安局的派出机构。如果派出所在办理居民身份证过程中限定公民到指定的照相馆照相,便属于派出所滥用行政权力强迫公民在指定的照相馆接受服务,不但使公民的自由选择权丧失,而且公平竞争受到了限制,我国社会主义市场经济的正常运行遭到了扰乱,不符合我国《反不正当竞争法》第7条的有关规定。
　　2.2行政垄断的本质
　　行政垄断是指政府及其所属部门滥用行政权力排斥、扭曲和限制公平竞争。它的本质为行政主体行政权力的滥用。这里所说的“滥用”,就是指政府及其所属部门对行政自由裁量权不合理、不恰当行使而导致的明显的违法行为。所以,行政垄断与正常合理的国家垄断、自然垄断或国家特许垄断之间最本质的界限和严格的区别在于它本身是一种违法行为。但是,与源于滥用经济优势的经济垄断相区别的是,行政权力作为其行政违法行为所滥用的优势是行政权力。从一定意义上来说,行政垄断可以被称之为超经济的垄断,它的最本质特征是排斥、扭曲或限制经济正常竞争。
　　2.3行政垄断行为的高度抽象性
　　行政垄断行为主要表现为“抽象行政行为”,它具有高度抽象性。行政垄断的实质是凭借行政权力限制、排斥或者扭曲市场自由竞争,它往往以政府决议、政策或命令的形式表现出来,是政府及其所属部门实施的一项具体行为,更重要的是,它的内容多数是针对不特定的市场行为或市场主体的抽象规范,它的抽象性表现相当突出。正因为如此,行政垄断才是比经济垄断危害更严重、更持久的一种制度性的垄断。我国社会主义市场经济体制的建立以及公开、公平、公正、合理、有序的竞争秩序的形成也受到其直接影响。
　　
　　3 我国反对行政垄断的现行法律规制及其分析
　　
　　我国反对行政垄断的现行法律的出台,进一步完善了我国行政垄断有关方面的责任制度,加大了对有关行政垄断主体的处罚力度,同时建立和健全了反行政垄断有关司法救济制度。各国规定了对于违反反垄断法的行为主体的制裁的各种不同的方式,实行了对刑事责任、行政责任、民事责任的综合运用,同时为履行世贸组织规则中有关司法审查的要求,积极应对加入世贸组织的制度需求,放宽市场主体对行政垄断案件的起诉条件的限制,扩大司法机关对行政垄断案件的管辖范围和有效制约,增强司法机构对行政垄断的管辖力度和效果,实行司法权力对行政垄断的最终审查和约束起到了很好的推动作用。
　　同时,针对“政府及其所属部门”所实行的行政垄断行为的产生可能性,事件一旦发生,受损害的企业和受害人有权提出行政复议,如果受损害的企业和受害人对行政复议的决定不服,可以依法向人民法院提起诉讼。
　　4 建立健全规制行政垄断的法律监督体系
　　鉴于行政垄断的复杂性,根治难度极大,至少在相当长的时期内,必须采取政治、法律、经济手段,进行综合整治,才能奏效。由于《反垄断法》颁布和实施,我国规制行政垄断的法律、法规渐趋完善,这为我国规制行政垄断行为提供了新的、强有力的法律支撑。而且从长远看,制止行政垄断主要还是依靠法律手段。并且法律对制止行政垄断的规定必须行之有效和强劲有力,否则,即使法律条文再多,也是一纸空文,没有实效。鉴于此,我们应当采取以下措施,从根本上保证法律的实施。
　　(1)推进体制创新,转变政府职能。继续推进行政管理体制和政府机构改革,建立廉洁高效、运转协调、行为规范的行政管理体制,推进政府决策的民主化、科学化,按照发展社会主义市场经济的要求,进一步转变政府职能,集中精力搞好宏观调控和创造良好的市场环境,不直接干预企业的生产经营活动。
　　(2)推进政企分工,为反垄断扫除障碍。积极推进政企分工,废除垄断行业市场的特权,建立健全形成全国统一市场的规章制度,取消行政垄断行业所享有的特殊权力和特殊政策,打破种种市场准入障碍,给予私营企业、乡镇企业以同等待遇,取消市场上的身份管制。特别是要在产权、人事权等方面割断垄断企业与政府之间的政治、经济“脐带”,取消政府对所属企业的各种亏损补贴,政府与这些企业明确新的需求方与供需方合同关系,迫使企业重组,鼓励优势企业兼并劣势企业。
　　(3)完善行政垄断的责任制度,加大对行政垄断主体的处罚力度,同时建立反行政垄断的司法救济制度。对于违反反垄断法的行为主体的制裁,各国规定了各种不同的方式,借实行刑事责任、民事责任、行政责任的承担综合运用。同时适应加入WTO的需要,履行WTO规则中有关司法审查的要求,扩大司法机关对行政垄断案件的管辖范围、放宽市场主体对行政垄断案件的起诉条件,实行司法权力对行政垄断的最终审查和约束。针对“政府及其所属部门”所实行的行政垄断行为,规定受害的企业和受害者有权提出行政复议,如对行政复议的决定不服,可以依法向人民法院提起诉讼。另外,适时修改《行政诉讼法》赋予行政垄断行为的受害人有针对抽象行政垄断行为提起行政诉讼的权力。
　　(4)建立健全规制行政垄断的法律监督体系。鉴于行政垄断的复杂性,不仅要从立法、行政、执法、司法方面保证规制行政垄断行为的有效实施,还应该建立健全辅助法律实施的法制监督体系。这主要应从两个方面予以实施:第一,搞好经济法制教育,增强群众自觉同行政垄断行为作斗争的法制观念,建立健全有奖激励制度,对举报政府及其所属机构滥用行政权力,排斥、限制、扭曲市场竞争的群众给予适当的奖励,并为其保密,拓宽制止行政垄断的渠道;第二,要进一步有效地规范市场秩序,制止行政垄断行为,就必须加强反垄断法的实施,加强对行政垄断案件审判程序和裁决执行的监督,做到有法可依,执法必严,违法必究。
　　
　　参考文献
　　[1] 杨紫煊.经济法[M].北京:高等教育出版社,2006:226～227.
　　[2] 中华人民共和国反不正当竞争法(第7条).
　　[3] 秦小红.论我国行政垄断的法律规制[J].江西财经大学学报,2004(2).
　　[4] 邓保同.论行政性垄断[J].法学评论,1998(4).
　　[5]钟明钊.竞争法[M].法律出版社,1997:315～316.