[浅析新公共管理对理性官僚制的超越] 新公共管理对理性官僚制的超越

　　摘 要：理性官僚制是一种适应现代社会化生产方式的行政管理体制，自产生以来受到了普遍的推崇，成为现代社会的世界性命运。自从20世纪80年代以来，新公共管理运动兴起，其口号是"摒弃官僚制"，西方国家自此掀起了公共行政改革浪潮，改革主要以市场化为取向，对官僚制普通采取了批判和否定的态度，开始质疑理性官僚制在后工业时代的合理性。正确看待新公共管理理论对理性官僚制的超越，将有助于我们深刻理解新公共管理运动的实质，使我们更加理性滴借鉴此种模式。
　　关键词：理性官僚制；新公共管理；超越
　　理性官僚制发端于西方，是一种以专业化分工为前提，以法理权威为基础，以科层结构、非人格化等为基本特征的政府行政管理体制。它与工业社会的特点相适应，并在一定程度上提高了行政效率，促进了工业社会的进步。随着后工业社会的来临，以企业家精神改造公共部门的新公共管理开始出现并产生了一定的积极意义，对理性官僚制提出一系列的批评与挑战，它是官僚制组织面对信息时代、知识经济时代和经济全球化作出的一种回应。新公共管理理论并没有动摇理性官僚制理论的基础，相反，它是理性官僚制理论的补充和完善。
　　一、理性官僚制的内涵与特征
　　"官僚制"英文表述为"bureaucracy"，可以解释为"官僚主义"--一种工作作风和工作态度；而作为"官僚制"，则主要指的是一种组织和体制。马克斯·韦伯最早从中性的意义上使用bureaucracy 这个词，以官僚制这一涵义进行解释。
　　1.理性官僚制的内涵
　　韦伯认为西方历史上存续不断的"理性主义"提供了一种内在动力--理性化，它扩张到社会的经济、政治、法律及日常生活方式等各个层面，其结果是推动了传统社会向现代社会的变迁。"理性化"表现在政治领域是可预期的行政管理即理性的官僚制。正是在"理性化"这一历史背景下，韦伯提出了"理性官僚制"概念。
　　在韦伯论支配或权威的文章中，他提出了两个假设：首先，假定所有的国家中，总是由少数人构成统治者，统治着由多数人构成的被统治者；其次，政治领导人和他们的人民之间的基本关系，是建立在权威或支配的基础上，政治领导人的命令单向地传递给人民。①韦伯认为任何组织都必须有某种形式的权威作为基础，否则就无法实现组织目标，适当的权威能消除混乱，带来秩序。官僚制在定义上既隶属于更高的权威，而它本身又行使着权威，那么可以将那些依照韦伯模式的原则安排行政管理的组织称之为官僚制，尽管不是其中的每一个工作人员--无论是位于官僚层级的上层，还是居于官僚层级的下属--都能算作"官僚"。
　　2.理性官僚制的特征
　　韦伯主张基于理性-合法的权威基础之上的的最纯粹、最典型形式理性官僚制具有如下特征：
　　(1)层级制，即在一种层级划分的劳动分工中，每个官员都有明确界定的权限，并在履行职责时对其上级负责；(2)连续性，即借助于有规则的晋升机会的职业结构，公职成为一种专职的、领薪的职业；(3)非人格性，即工作按照既定的规则进行，而不听任于任意和个人偏好，每一项事务都被记录在案；(4)专业化，即官员根据实绩进行选拔，依据职责进行培训，通过存档的信息对他们进行控制。所有这些特征构成了韦伯的官僚制定义性模式：一种行政管理体制只有符合这个标准，才能被恰当地称之为官僚制。
　　官僚制是以系统化分工为核心特征，将复杂的行政管理问题细分为可处理的、可重复性的任务，而每项任务就由特定的公职负责处理，通过一个控制中心进行协调，这个控制中心是权力集中的，有严格等级制度的。在此，机械的类比是相当精确的，把一整套的运动细分为一些构成要素，然后重新组合为一个协调的过程，从而大大扩张了运作范围，提高了运作的精确性和成本效益。
　　二、新公共管理超越理性官僚制的具体内容
　　新公共管理反映了人类进入全球化、信息化、市场化与知识经济时代对各国公共管理尤其是政府管理的必然要求，与传统公共行政相比，新公共管理具有一系列的创新。从组织的角度来看，新公共管理对理性官僚制的超越包含了两种组织上的变化：一是它使得公共部门和私有部门的界线模糊化，二是减少组织内各种规章程序对行政裁量权的种种束缚，特别是通过对各种市场机制的引入，促进公共部门组织控制的分权化。新公共管理理论对理性官僚制的超越体现在以下方面：
　　1.塑造受顾客驱使的政府以满足顾客需要，而非官僚政治的需要
　　"顾客导向"是新公共管理的核心理念，著名学者奥斯本和盖布勒在《改革政府--企业精神如何改革着公营部门》一书中将新公共管理的精髓提炼为企业家政府理论，即倡导构建一种以顾客为导向的政府管理理论，这一理论将政府公共服务的对象--公民视为"顾客"。"顾客导向"要求政府改变那种生产者导向的官僚制模式，要求政府根据公众的多样化、个性化需求来改变那种只管生产而不顾公众需求的官僚政府形象，树立一种"为顾客服务，对顾客负责"的服务形象，建立受顾客驱使的政府，即满足顾客的需要，而非官僚政治的需要。这种"顾客导向"式的政府通过市场化的手段来改进政府管理，对于打破传统的全能型政府，重塑政府与公众之间的关系，为公众提供参与公共事务管理的途径具有重要意义。
　　2.引入企业家精神以克服官僚制的低效率和刚性
　　根据管理学泰斗彼得·德鲁克的理论，如果一个组织的结构是鼓励企业家精神和行为的，那么几乎人人都可以成为企业家，反之，即使是那些最有企业家创新精神的人，掌管公共服务机构尤其是政府机构半年以后，"其行为也会变得像最糟糕的混日子的官僚和争权夺利的政客一样"。②美国学者戴维·奥斯本和特德·盖布勒在总结美国各地企业和政府已有的改革经验基础上，十分推崇政府中的"企业家"式人物和"企业家"精神，主张用企业精神来改革公共部门，借以克服官僚主义，提高官僚机构的效率。
　　众所周知，1800年法国经济学家J·B·萨伊创造了"企业家"这个词，其含义是指能"把经济资源从生产率和产出较低的地方转移到较高的地方"的人，即能运用新的形式创造最大限度的生产率和实效的人。企业家并不去追求冒险，他们追求的是机会。企业家会系统地分析创新机会的来源，认准机会并加以利用。奥斯本和盖布勒认为萨伊的这个企业家定义不仅适用于私营部门，也同样适用于公共部门和志愿者参加的第三部门。这意味着能用企业家精神和市场机制来改革政府和公营部门，使它们能不断以新的方式来运用资源和提高效率。所谓企业家式的模式，指的是习惯性地这般行事的公共部门的机构，不断地以新的方式运用其资源来提高其效率和效能。