公益信托基金投资的规范性问题分析_公益信托基金

金融学院

本科生课程论文

公益信托基金投资的规范性问题分析

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指导教师

李亮亮 [1**********]1 金融学 信托与租赁 常龙飞

2016年12月26日

摘 要

公益信托，在英美又被称为“慈善信托”，是指出于公益目的，为使社会公众或一定范围的社会公众的利益而设立的信托。它是以委托人提供一定的财产，由受托人对该财产进行管理处分，并将全部信托财产用于信托文件所指定的公益目的。这部分用于公益事业, 以货币资金形态存在的财产就是公益信托基金。

现代信托的一个重要发展动向就是信托的积极化，受托人在信托财产管理中承担起越来越积极的职责，将信托基金进行投资就是其一。而信托基金投资是以信托基金通过购买某些财产或财产权，以使其在信托存续期内获取最佳经济回报的行为，从而实现信托基金的保值增值。本文研究的核心问题就是：公益信托基金该如何进规范的行投资。

关键词：公益信托；基金投资；规范

Abstract

Charitable trust is the use of trust system in philanthropy, which originated from England trust system used in religious donations. That means the trust is established to benefit the public or a range of the public for charitable purpose. And it is usually established by the property, which is provided by the settler, and then the trustee manages and processes the property and puts the trust income into charitable purpose designated in the trust indenture. This part of property is to achieve charitable trust purpose and exists independently, which is called as charitable trust funds.

An important trend of modern trust is to make trust more active, the trustee undertakes the more active duties in the management of trust property, one of the above is to invest the trust property. In trust law, “investment” means the trustee carries out the investment in order to secure the trust property and achieve the trust purpose, which can make the trust property generate optimal profits or value rise. Therefore, the core of the research in this paper is how to invest the charitable trust funds.

Key Words: Charitable Trust，Funds Investment， Regulation

目 录

1 引言 ..................................................................... 1

2公益信托基金基本概述 . ..................................................... 2

3我国的公益信托基金投资发展 . ............................................... 3

4我国公益信托基金投资存在的问题 . ........................................... 4

4.1投资信息不透明 ........................................................ 4

4.2投资政策不明确 ........................................................ 4

4.3受托人职责模糊、风险控制措施弱 . ....................................... 5

5我国公益信托投资活动监管制度的完善 . ....................................... 6

5.1完善信息披露制度的措施 . ............................................... 6

5.2完善内外监督制度的措施 . ............................................. 7

参考文献 ................................................................... 8

致谢 ....................................................................... 9

III

1 引 言

信托起源于 11 世纪的英国，发展了十个世纪，是人类历史上经济、法律领域双结合的重要交汇。“历史经验表明，信托制度从最初形成之时，就考验推动者传统法律制度的改革。”经过一段时间的发展后，一般在提起信托时，往往会想起英国法律史学家梅特兰的至理名言，大体意思是信托在英国是最伟大的一项法学实践成果，是经历了一个长期的发展过程，在人与人的信任与交往中建立起来的，是英国人民心里最为闪烁的成果。在中国，信托是以一种较为另类的容貌出现的。

我国不少信托公司在公益信托领域进行了一些实践，但是据中国信托业协会发布的《中国信托业发展报告（2013－2014）》统计，公益信托及准公益信托项目截至 2013 年底我国有 39 个，资金总额 129.17 亿元，仅相当于全国信托资产的约 1‰。截至 2014 年底，符合法律要件的公益信托也只有屈指可数的 8 件。尽管公益信托目前在我国整个信托行业的份额很小，但是我国慈善界均认为，目前无法确定公益信托将会给信托市场带来多少创新业务，但是站在慈善从业者的角度看，这是一个非常可观的数字，因为凡是需要信托这种运营和管理模式的捐赠资产往往都是大额的项目。虽然，我国公益信托的财产主要来自一些集合资金信托计划的收益和信托公司捐赠的信托管理费，但是由于信托项目的规模一般都较大，收益往往非常可观。信托产品的投资人注入公益信托的捐赠金额少则单笔几十万、多则累计能达上亿。而让这些数额可观的公益信托基金在存续期内实现财产的保值增值，最有效的方法就是投资与再投资。

目前，我国现行《信托法》并没有对公益信托基金出于保值增值目的而应该如何投资的问题予以明确。所以，实践中都是由受托人（大都为信托公司）自主行使信托财产的投资管理权。面对我国公益信托基金投资管理中所暴露出的这些现实问题，需要来完善我国公益信托投资的相关规范，以引导约束受托人的投资权从而促进信托财产有质量的保值增值。

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2 公益信托基金基本概述

公益信托，在英美又被称为“慈善信托”，是指出于公益目的，为使社会公众或一定范围的社会公众的利益而设立的信托。它是以委托人提供一定的财产，由受托人对该财产进行管理处分，并将全部信托财产用于信托文件所指定的公益目的。这部分用于公益事业, 以货币资金形态存在的财产就是公益信托基金。

公益信托是指出于公益目的，为使社会公众或一定范围的社会公众受益而设立的信托。我国《信托法》第 60 条规定：“将为下列公共利益目的之一而设立的信托定为公益信托：①救济贫困；②救助灾民；③扶助残疾人；

④发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；⑤发展医疗卫生事业；

⑥发展环境保护事业，维护生态环境；⑦发展其他社会公益事业。

公益信托除了符合“必须为公益目的而设立”之外，按照规定，还需要满足以下三个要件：①经公益事业管理机构的批准；②设置信托监察人；③信托财产及收益全部用于公益目的。

公益信托通常由委托人提供一定的财产设立。根据我国信托法规定，委托人可以通过信托合同、遗嘱等书面形式设立信托；信托财产既可以是货币、房产，也可以是股权等财产权利。当信托财产表现为货币资金形态，就为“信托基金”。因而，“公益信托基金”就是用于开展《信托法》所罗列的公共利益目的之专门的资金。根据《信托法》第 14 条，公益信托设立之初的本金和信托期限内信托财产所得收益共同构成一项独立的信托基金。

这样的话公益信托基金投资的定义就是；公益信托是指出于公益目的，为使社会公众或一定范围的社会公众受益而设立的信托。公益信托的受托人在委托人未对受托人的默示性投资权予以限制的前提下，基于积极管理财产的职责，出于信托财产的保值增值之目的，而将信托基金中处于闲置部分的财产通过购买某些财产或财产权，以使这部分财产在信托存续期内获取最佳经济回报的行为，从而保障公益目的实现（而非直接作为实现公益目的之手段）的行为。

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3我国的公益信托基金投资发展

《中华人民共和国信托法》于2001年颁布，该法将英美国家历行数百年的“慈善信托”正式引入我国，在第 6 章中用了 15 条对公益信托作了框架性的规定，同时在第 61 条中明确表明“国家鼓励发展公益信托”。2007 年修改颁布的《信托公司管理办法》第 17 条也指出“信托公司可以根据《信托法》等法律法规的有关规定开展公益信托活动”。据《中国信托业发展报告（2013－2014）》统计，“信托公司开展公益信托以及准公益信托项目截至 2013 年底有 39 件，规模相当于全国信托资产的约 1‰”尽管我国不少信托公司在过去几年里开展了一些公益信托实践，但是满足法律要求的或者是在形式上突破的案例还是少之又少。实践中，绝大多数的“公益信托”并不具备我国法律对公益信托成立的法定要件，如“获得公益事业管理机构的批准”、“信托财产及收益完全用于公益目的”、“设置信托监察人”等条件。这背后的一大原因是我国营业信托的发展较为领先，因而我国公益信托的实践主体局限为信托公司。但是，信托公司目前还不具备承办公益项目的能力，因而绝大多数的所谓“公益信托计划”只算是对接了公益性捐赠的“准公益信托”，即在集合资金信托计划中，投资者享有信托的受益权，然后依信托文件的约定，将自己的收益中的全部或部分用于公益捐赠，捐赠的对象往往是公立学校、慈善会、基金会等。根据笔者的统计，截至目前，仅有 8 件公益信托是完全符合《信托法》对公益信托成立要件成功设立的。

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4我国公益信托基金投资存在的问题

根据对我国公益信托实践情况的长期追踪，我国的公益信托在投资管理中，普遍存在着一定问题，主要表现在以下三个方面。

4.1投资信息不透明

我国《信托法》授予了受托人“信托事务处理情况及财产状况报告及公告”的义务。从字面上看，“公告”并不是只将这些管理信息“告知”给公益信托的委托人即可，而是要以社会公众都能知悉的方式进行信息的发布和通告。特别是那些接受社会捐款加入的公益信托，受托人更应当保持信托事务处理情况及财产管理的透明。例如，百瑞信托在信托文件中明确“郑州慈善（四川灾区及贫困地区教育援助）公益信托计划”为开放式，即委托人可在信托存续期间内随时投入资金加入公益信托；同时明确，信息披露方式为百瑞信托的网站。但是，该公益信托所有的事务报告只向加入信托的委托人公开，社会公众无从获悉该公益信托任何运作信息，更不用说投资情况如何了。

一些受托人如“国元信托”尽管在其网站上披露了公益信托事务报告，但是该报告只公布了“实际募集资金总额”、“信托合同数”、“信托财产专户”，在“资金运用方式”中只是笼统性地陈述了“在信托存续期间，受托人本着诚实、信用、谨慎和有效管理的原则，严格按照信托说明书、信托合同等信托文件的约定，对信托财产进行管理、运用和处分”，进而罗列了所资助的具体公益项目及其资助额，至于信托财产闲置期间是如何运用的，只字未提。而其他一些信托公司网站甚至连专门披露公益信托相关管理信息的页面都没有，即使网站上有几篇关于介绍其推出的公益信托的文章，内容也多为对信托为对信托公司宣传性的新闻稿。投资信息的不透明，是个大问题。

4.2投资政策不明确

目前，在信托文件里明确公益信托基金投资范围的，为数不多。只有在公益信托的项目完成后，才可能通过一些媒体新闻，透露出某公益信托在过去几年里的投资方向。信托公司管理的公益信托计划，其合同中的“信托计划财产的运用”条款，只是简“复制”了《通知》的规定，粗浅地表明信托计划财产专户闲置资金“在信托计划存续期间，可以存放银行或投资于流动性好、变现能力强的债、政策性金融债及中国银监会允许投资的其他低风险金融产品”。但是由于缺乏透明的信托财产管理方面的信息披露，谁能确证受托人的确是严格按照《通知》所规定的投资方向，只将公益信托基金投向国债、金融债呢。难道不会像重庆信托那样，在实际的投资管理过程中，将信托基金的不小数额投给自己管理的其他信托计划？这里，并不是说受托人不可以将公益信托基金投

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向信托公司管理的其他信托计划，只是指出：由于欠缺信息披露容易让人们认为公益信托的投资管理运作神秘，不清楚公益基金在闲置期间都被用去何处，由此疑惑丛生——信托基金到底有多少比例是进行投资的，投资的类别是什么，具体的投资标的又是什么，这些投资标的是否适合该信托？每项投资决策又是如何达成的？投资政策不明确是个大问题。

4.3受托人职责模糊、风险控制措施弱

迄今为止我国公益信托全部是由信托公司主导设立的，取得公益信托管理主动权的受托人自然不会以太细或者严格的条款来约束自己的职责，而正是这种对职责履行要求上的宽松与模糊容易导致受托人在管理公益信托时“不作为”或“恣意妄为”，由此埋下公益信托基金管理的风险隐患，受益人的利益难以得到保护。此外，受托人在“诚实、信用、谨慎、有效管理”等原则性的软约束下，如何保障受托人广泛的投资权为实现受益人的利益最大化而服务，一般需要建立内外相结合的风险控制措施。

来自内部的风险控制。凡在我国经过审批而得以设立的公益信托都设立了监察人，并且我国多是由律师事务所、会计师事务所或是慈善机构甚至是来自民政部门的领导来担任监察人这一角色的，所以实践中，监察人代表受益人对受托人财产投资管理的监督检查功能难以得到有效发挥。

来自外部的风险控制。我国公益信托在设立时无不自觉将银行托管人安排进公益信托运作的监督框架中（尽管法律对公益信托是否设置托管人没有强制规定），由托管人通过保管全部信托财产，实时监督受托人的投资运作是否合法合规、符合信托文件的约定。所以，一般而言，托管人对外出具的托管报告可以在数据上反映公益信托资金的变化和支出用途。然而，实际上，我国的这 8 件公益信托的托管人未曾对外披露过相关的托管报告。简言之，在公益信托的实际投资运作中，监察人和托管人的监督职责的有一定“虚置”的倾向。

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5我国公益信托投资活动监管制度的完善

打造好慈善组织的“玻璃口袋”，才能赢取公众对慈善组织保值增值工作的认可。同理，公益信托要获得长足发展，得到人们的广泛支持，就需要完善管理运作的信息披露制度，促使公益信托的受托人实现财务情况和投资情况的透明公开，促使公益信托的财产管理和信息披露达到社会普遍期待的水准，而完善的信息披露制度更是对公益信托进行内外监督的重要基础。

5.1完善信息披露制度的措施

（一）信息披露的内容

完善的公益信托投资活动的信息披露制度应当强制性地要求受托人定期向社会公众真实、及时、完整地公开公益信托基金的各项财产管理情况。在投资方面，需披露的内容应当包括：公益信托的投资政策、年度投资计划（含投资算）、投资操作人的背景、投资组合策略（每种类型/期限的投资额占全部投资额的比例），以及受托人有无利益冲突事项发生或是否存在关联交易等。通过建立信息披露制度有助于社会公众实现对公益信托基金投资的知情权、监督权，及时发现公益信托受托人的违法或违规投资行为，以降低监管成本。而健全的信息披露制度也有助于增强公益信托受托人的自律意识，降低利益冲突引发的道德风险。

（二）信息披露的途径

跟电子政务、电子商务的高速发展相比较，目前我国慈善领域的信息化建设明显滞后，由此导致慈善组织的募捐信息、项目信息、款物使用信息难以及时准确地传递给受助人、捐赠人和社会公众。由此，也导致了社会公众大多对慈善组织财产保值增值工作不知情的局面。信托业应当筹建一个整合我国公益信托各项信息的开放式的网络平台，将每一件经过登记设立的公益信托的具体信息，包括信托目的、存续期限、信托财产状况、受托人、监察人、资金托管机构、主管的公益事业主管机构等关键信息登载在该信息平台上，并且将每个公益信托的投资政策和年度投资计划、年度信托事务管理报告、以及将经过审计的年度财务报告以及托管报告（如有）等文件上载该平台上。

（三）信息披露的时限

我国《信托法》仅要求公益信托的受托人“至少每年一次作出信托事务处理情况及财产状况报告”，但是并未规定将这些报告予以对外披露的时限。在日本，受托人根据日本《公益信托法》的要求，进行年报披露的时限为“每一事业年度结束后的 3 个月以内”。对于公益信托的年报，我国也可参照此时限规定，要求受托人按时进行强制性的信息披露，以便接受公众对投资活动进行监督和质询。

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5.2完善内外监督制度的措施

（一）监督制度的基础：受托人报告制度

公益信托中的报告制度应当要求受托人及时向公益信托的公益事业主管机构和监察人报送公益信托的相关投资管理信息，以便内外监督主体随时掌握公益信托的财产运营情况、发生或存在的问题及风险因素，对公益信托的投资管理活动进行实时监督。参加重大投资项目，接受和使用重大捐赠及资助的，需要通过书面材料载明组织名称，重大事项发生时间、地点，事项具体内容，联系人及联系方式等，并加盖组织公章进行报告，政府相关部门则对社会组织报告的重大事项“视情给予指导和服务”，并鼓励社会组织在报告的同时，主动进行信息公开自觉接受社会监督。

（二）加强公益信托内部监督的建议

信托事务报告及财产管理报告是公益信托存续期间必须要提交的法律文件，而获得监察人的检查认可又是受托人向行政主管机关报送核查进而向社会公众予以公示的前置条件。但是，我国《信托法》对监察人的检查认可权具体如何行使没有明确的规定。自然人担任公益信托监察人的做法具有现实合理性。理由是“监察人执行职务具有直接性和不可替代性，如果法人担任监察人，则由法人的代表人执行监察事务，这似乎不太合适”。所以，为提升我国公益信托监察人的内部监督的实效，应当在设立公益信托时加强对监察人背景的考察，建议任命精通投资理财并能“检查”出投资风险所在的，具备金融、法律、财税方面知识的专业人士。如果公益信托投资规模较为庞大、投资组合运用工具较为复杂的，建议可以设立由多人组成的“监察人委员会”。必要的时候，可在信托文件中设置“重大投资决策监察人通过制”。监察人对某项投资决策予以否决的，应说明理由并予以记录。

（三）强化公益信托外部监督的建议

公益事业主管机构应当对受托人的投资活动进行定期检查或者不定期抽查，以及在社会公众对公益信托的事项提出质疑时进行专项调查，以确定信托财产是否按照信托文件、确立的投资政策等进行谨慎管理。主管机构可以要求公益信托的受托人以及托管人（如果存在的话）随时提供与信托财产投资活动相关的财务数据、法律合同、托管报告，以及获得投资咨询相关的建议文书，以审查受托人的投资行为是否符合谨慎投资标准，并要求受托人对这些文书进行说明。公益事业主管机构应当和银监会、证监会、信托业协会、财税部门等建立起信息共享机制，以便公益信托的监管各方及时跟进受托人在投资中守法的情况，一旦发现存在违法违规的情况，通告相关部门予以处理。

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参考文献

[1]叶伟春. 《信托与租赁》[第三版].上海:上海财经大学出版社. (2015-02-01)

[2]赵磊. 《公益信托法律制度研究》. 法律出版社. （2008）

[3]徐卫. 《慈善宣言信托制度构建研究》. 法律出版社.(2012)

[4]李杨. 《金融学大辞典》. 中国金融出版社.(2014)

[5]彭丽萍. 《社会保障基金信托法律问题研究》 . 法律出版社.(2013)

[6]雷宏. 《信托监察人制度研究》. 知识产权出版社.(2011)

[7]王达. 《慈善信托迎暖春》. 中红在线. （2015-03-24）[2016-12-26]

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[9]青年报. 《中国公益信托何时“春暖花开”》. 公益中国网.

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[10]李洁琼. 《公益信托是家族基金的归宿》. 中国证券网（2015-01-06）[2016-12-26]

_xt/txt_gsjj/201501/3300344.htm

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致 谢

本课程学习生涯转瞬即逝，这期间有老师、同学和亲人朋友给予了我很大的帮助，我的学业才得以顺利完成。籍此论文付梓之际，我诚恳地向曾经帮助过我的所有良师益友表示衷心的感谢。

感谢的是常龙飞老师对我们的关心和谆谆教导。常龙飞老师为人宽厚，治学严谨，他对待工作及学习不断钻研、锲而不舍的学术精神，一直都深深地影响着我们。在本课程学习期间，不仅学到了相关的学科知识，还学到了做人的道理，这些教诲及学习经历必将成为我们一生的宝贵财富。在即将结课之际，我诚挚的向常龙飞老师表示深深的谢意! 谢谢您！

本文在写作过程中参阅了大量的文献及资料，借鉴了其中的某些观点，在此向这些文献资料的作者表示衷心的感谢!

由于本论文所作的研究是探索性的, 涉及的内容较为广泛, 争议也颇多, 加之自身理论功底不深, 经验不多, 尚存许多不足之处, 甚至错误，我会继续努力的！

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