新形势下学校管理面临问题的法律探讨:现代学校制度
摘 要 文章从本世纪学校教育面临的诸多问题出发，从法律层面集中探讨了高校现行管理体制、产权和财务管理、高校与学生、教师间的冲突表现和原因，并在此基础上提出从立法、实践层面解决问题的对策。
关键词 新形势 高校管理 法律问题
中图分类号：G47 文献标识码：A 文章编号：1002-7661（2012）17-0007-04
近年来随着高等教育办学规模迅猛增长，教学改革不断深化，以学生为本的教育理念和大学生维权意识日益增强，学校管理过程中面临诸多问题。而目前许多教育法律的实用性不是非常理想，还存在操作层面和法律规范与原则冲突之处。在此本文仅对公办高校管理领域存在的部分问题进行粗略探讨，希望对实际工作能够有所裨益。
一、新形势下学校管理面临的主要法律问题
二十一世纪高等教育的理念有了很大变化，教育关系更具多样性和复杂性。在高校扩招、教育现代化的背景下，在学校宏观管理体制和具体管理活动方面暴露出不少与法律有关的问题。
（一）民主与法治程度较低，亟待管理体制创新
《高等教育法》确立了我国公办高校实行党委领导下的校长负责制以及院系、教研室三级管理模式。政府作为高校资产所有者具有任免校长等关键权力，但是在学校具体管理方面，学校具备独立法人资格。学校党委职能主要是统一领导学校工作，支持校长独立行使职权。高校内部体制行政化的现象比较突出，等级观念和官僚作风的残余还时不时显现。有的学校教职工（代表）大会如同虚设，甚至从未产生过任何作用。教师、学生参与高校民主管理的程度也较低，教师主体地位虚化。虽然已有个别高校尝试“学生校长助理制”“学生参议会”制度选举学生代表、召开学生大会、学生座谈会和听证会等，但因学生参与意识淡薄或制度不完善，运行效果并不理想。
（二）产权和财务管理方面的法律问题
学校产权是对学校资产的所有权、使用权、控制权、收益权和转让权等权利的总和。目前全国各公立高校多有下列问题：
1．产权不明晰，产权结构不合理
长期以来，国家是公立大学唯一的投资主体。但在市场经济条件下，吸引社会力量投资办学、高校产权的多元化已成为必然。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《纲要》）中明确：要健全以政府投入为主、多渠道筹集教育经费的体制，大幅度增加教育投入。《教育法》第二十五条规定：国家鼓励企业事业组织、社会团体、其他社会组织及公民个人依法举办学校及其他教育机构。任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构。《高等教育法》第六条第二款也有类似规定。但由于没有明确高等学校的产权，甚至根本上否定了教育投资主体和学校法人的财产所有权，所以不利于吸引教育投资、调动社会办学的积极性。因此，深化教育体制改革必须重构高等学校的产权制度，这势必会对现行法律、法规及有关管理制度构成挑战。
2．高校盲目借贷以致负债累累，清偿压力很大，甚至出现违规还贷现象
高校贷款产生于上世纪90年代中后期，在中共中央、国务院的倡导下，教育部也明确了利用银行贷款发展高等教育的政策。此后，高校贷款一发不可收拾并最终形成巨额的债务负担。国家尚未出台规范高校贷款行为的法规，对高校贷款缺乏政策指导与约束，有些学校出现了盲目贷款、盲目投资的情况；学校的资产结构存在很大风险。个别高校因为贷款利息而使学校财务状况恶化，甚至影响到正常的教学科研费用的支出。还贷过程中出现了诸如资产置换等法律问题，高校某些人员与开发商串通以不合理的价格出售老校区的土地。而高校用地是教育用地，属国有划拨土地，按照法律高校不得擅自转让国有划拨土地，用所获收益抵偿债务。
3．国有资产浪费、流失严重
与产权主体不明相关联，高校在财务管理中大多未按有关规定对固定资产定期进行清查盘点，固定资产账实不符，浪费、流失现象较普遍。
（三）高校学生管理方面的法律问题
随着法治建设的逐步推进，学生权利意识日渐彰显，在学籍管理、宿舍管理、违纪处分等方面，高校与大学生间的矛盾更多地凸显出来。如学校收取学生的学费滞纳金、不允许欠费的学生参加考试、学生宿舍中物品时常被盗、随意搜查学生宿舍、没收违章电器、公开张贴违纪处分、对学生违纪行为进行罚款等等都不同程度地侵犯了大学生的人身权利、财产权利和受教育权。此外，各个高校现在都不同程度地存在着大学生在校外租房、甚至校内同居现象，要不要管、如何管理成为难题。目前对已婚大学生的关注也不够，该如何为他们提供计生服务、实施管理与加强保障措施也较为欠缺。
（四）高校教师管理方面的法律问题
高校教职工管理体制有待进一步完善。高校教职工主要有教师、行政管理人员和后勤服务人员等，高校教师管理中行政化现象值得关注。高校的主体应当是教师，但在目前体制下，行政人员是学校管理的核心，对待教师是重管理、轻服务。学术权力与行政权力交错，学术带头人往往兼任行政职务。目前施行的绩效工资制度运行并不理想，被认为存在不尽公平的弊端。虽然国家颁布了《高等教育法》、《教师法》等教育基本法律，但与之配套的制度如教职工分类、教师聘用、编制管理、教师考核与工资评定、合理流动、教师申诉等尚无具体法规可循，学校与教师若产生纠纷则缺乏有效的解决机制。
二、原因分析
（一）民主、科学、法治精神尚未普及，高校大胆进行制度创新的意识不强
学校集权式管理模式影响了教师、学生参与管理的主动性。有些学校创造性的实践还缺乏长效的、全面的制度规范，不仅很难深入下去，也难以对其他高校产生积极影响。我们看到西方许多大学早已实现学生参与学校管理的制度化，例如学生可通过加入到校董会、理事会等学校高层管理机构以及参加各种学生组织等形式来行使其权利。在产权管理方面也应根据《纲要》指引大胆探索。
（二）现行法律、法规明显滞后，在高校管理及司法实践中的实用性不强
在我国高等教育方面法律规定的缺位，突出表现在缺乏必要的纠纷解决机制。例如在学校处分学生方面，虽然2005年教育部规章《普通高等学校学生管理规定》（以下简称《规定》）第六十四条规定了对学生处分的申诉、救济权利。但之后并没有任何法律规定对受处分的学生如何行使申诉权，包括申诉的机构、申诉的时效以及有关机构答复的期限，对申诉答复不服的，被处分的学生应当如何救济等种种问题并没有做出规定，于是各高校也就可以各行其道，也可置之度外了。