住房保障政策_英国经验及启示 英国住房

总第１４０期城市问题２００７年第３期

［文章编号］１００２—２０３１（２００７）０３—００９１—０３

住房保障政策：英国经验及启示

刘朝马

［摘要］住房问题是当今中国面临的重大难题之一。要解决好低收入家庭的住房问题，在借鉴英国经验的基础上，需

要加强住房保障制度的立法工作，研究、制定和实施分享式产权购房计划，资助低收入家庭购买经济适用住房以及普通商品住宅，帮助低收入家庭获得居住权，并为其提供一个财富积累的机会。

［关键词］

英国；住房保障政策；分享式产权购房计划

Ｆ２９３．３；Ｆ２９３．３１

［中图分类号］［文献标识码］

Ａ

住房价格上涨过快已成为当前中国社会的焦点，建立符合国情的住房保障制度是当前中国政府面临的一项迫切任务和重大课题，而如何建设和完善住房保障制度现已成为学术界探讨的热点问题。英国是世界上最先遇到住房难题的国家，也是世界上最早解决住房问题的国家。早在１９７１年，英国人均住房就已达到１．６间，户均住房达到４．６间…。但是近十几年来，英国住房价格长期上涨，出现了严重的住房支付问题。为缓解住房难及房价不断攀升的问题，自２００３年起，英国政府陆续出台了多项政策和措施解决低收入居民的住房问题，强调以可接受的价格为每个家庭提供体面的住房。其中的许多政策和措施能够给我们以启示，并为我国住房保障制度建设提供有价值的参考。

作用。随着英国社会经济的发展和居民收入状况的变化，英国政府对其住房政策进行了不断地调整和改进，从以长期依靠政府补贴发展公共住房为主的政策，转向了以发展自有住房为主的政策。

１９１９年以前，英国居民完全依赖市场解决住房问题，大多数居民租用私房。据统计，１９１４年英国城市住房出租率高达９０％…。私房出租者高租盘剥，广大租房者怨声载道，迫使英国政府不得不着手解决住房问题。当时政府采取的政策主要有：政府投资住房建设；建成的公房以合理的、低廉的价格出租给居民；对私房出租实施租金管制。

１９３６年至１９７８年，英国政府在执行住房政策和相关制度过程中感到对公房承租者进行补贴的沉重负担，决定在居民愿买地方政府愿卖的情况下，用比较低廉的价格把公房卖给居民。随后，政府建房

历史回顾

长期以来，英国政府一直奉行发展公共住宅、对地方政府进行补贴的住房政策。这一政策的实施，对满足英国大多数城市居民的基本住房需求有重要

［作者简介］

极大地促进了英国的住房供应，基本解决了英国的住房短缺问题以及低收入家庭住房支付能力问题，受到了居民的普遍欢迎。

１９７９年萨切尔夫人上台时，面临的住房问题主要是政府负担过重。针对该问题，１９８０年英国政府

刘朝马（１９６６一），男，安徽宣城人，浙江理工大学经济管理学院教授，工学博士，管理学博士后，研究方向为房地产经济与管

理、技术经济与管理。

［收稿日期）２００６—０８—３１［修回日期］２００６一１２一１４

进行了以减少政府补贴，提高居民住房自有率为重点的住房制度改革，其具体措施有旧。４。：

第一，用法律手段推动地方政府卖公房。一是以法律形式确保居民的“购买权”。只要居民愿意，就可以购买自己居住两年以上的公房，地方政府和任何单位无权阻拦。二是削减对地方政府的住房拨款，使地方政府无力再建公房。三是用住房协会（管理住房的群众组织）来代替地方政府管理住房。中央政府拨款转向住房协会，由房协收购政府公房，使其成为社会公房业主，并依靠租金收入对所拥有的公房进行维修和管理。

第二，以各种优惠措施推动居民买房。一是房价优惠。一般公房折扣起点为房价的３０％，多住一年加１％，最高折扣限额为房价的６０％，１９８８年改为７０％；公寓式公房的折扣起点为房价的４４％，多住一年加２％，最高折扣限额为房价的７０％。二是实施分享式产权。对于购买力低的人，可先购买部分产权，其余部分仍继续付房租，等将来经济能力提高后，再买下整套住房。

第三，实施减免税收、金融扶持、提高房租和适度地鼓励私房出租等政策。

一是公房出售，现有公房的租户以折扣价格购买其承租公房的部分产权；二是新房出售：购买住房协会新建公房的部分产权；三是公开市场购房，在产权贷款的帮助下购买商品房。

１．公房出售

住房协会和地方政府公房的承租人，以分享式产权方式购买其承租公房的部分产权，其余产权由住房协会或地方政府保留，购房者付房租。房租标准是房东所持产权资本价值的３％／年（将来的标准是２．７５％／年）。购房者可以根据自己的经济能力，分次购买产权，直至购买全部产权。但是在第一次购买时，购房者必须筹资（自有资金加抵押贷款）购买至少２５％的产权，并将前期实施的公房承租人“主动购房赠予计划”纳入该计划，购房者第一次购买产权时，可以享受折扣优惠。折扣额根据所购房屋的地理位置而定，一般在９０００英镑到１６０００英镑之间。购房者承担物业管理费和维修费，偿还自筹抵押贷款本金和利息。

该计划的参与是完全自愿的，但政府鼓励住房协会参加。公房出售收入主要用于扩大公房供应，少量被用于与住房有关的其他项目。

２．新房出售

＝发展趋势

目前，英国居民的住房自有率约为７０％，９０％的家庭愿意拥有房屋产权∞１。面对房价的长期上涨，首次购房者购买住房非常困难。另外还有几十万公房租户，由于缺乏支付能力，根本不可能通过住房市场购房。为此，２００４年底英国政府通过了《２００４年住房法》，就如何确保建造足够的低收入家庭买得起的公共住房、创建更加公平和良性的住房市场，以及加快实现政府关于２０１０年“体面”住房目标等做出一系列切实可行的规定。２００５年１月，在一项名为“可持续社区：所有人的家园”５年计划中，英国政府承诺为更多的居民提供更加公平的住房机会，确保公房供应和帮助无房家庭。

为贯彻《２００４年住房法》，实现“可持续社区：所有人的家园”计划目标，２００６年４月英国政府开始实施一项新的“分享式产权购房计划”（ｔｈｅ

ｈｏｍｅｂｕｙ

ｎｅｗ

新房出售计划和公开市场购房计划是在前期实施的“分享式产权购房计划”和“置屋优惠贷款计划”基础上制定的。前期实旌的“首次购房者激励

计划”——在公有土地上建设可支付住房，也是“新

房出售计划”的一种形式。购房人必须筹资购买新建公房至少２５％的产权，其余产权仍由住房协会持有，购房者付房租。房租标准是住房协会所持产权资本价值的３％／年（将来的标准是２．７５％／年）。购房者承担物业管理费和维修费，偿还自筹资金中的抵押贷款本金和利息。购房者要想购买剩余产权，就必须按市价购买。当然，购房者也可以按照市场价格，自由转让所持房屋产权。

３．公开市场购房

该计划主要针对关键岗位人员，少数公房租户和一些有优先权的首次购房者也有资格购买。购房者必须自筹大约７５％的资金，其余部分由售房人提供高达５００００英镑的产权贷款（一种享有产权的无息贷款）。房屋产权由购房者和售房人共享，购房者享有７５％的产权，售房人享有２５％的产权。购房者承担物业管理费和维修费，并负责偿还自筹抵押贷款本金和利息。倘如购房者出售其所购住房或不再是关键岗位人员，必须归还贷款，归还额根据产权

ｓｃｈｅｍｅ）。６。，帮助公房租户、无房或栖身临

时住所家庭、首次购房者和社区关键岗位人员，如教师、护士和警察等购买住房，并为其提供一个积累财富的机会，计划到’２０１０年帮助ｌＯ万家庭购买住房。该计划提供三种分享式产权购房产品供居民选择：

贷款比例（如２５％）按房屋出售的市场价格计算。如当你购买的商品房价格为１５００００英镑，售房人可以给予你售价２５％的产权贷款，即３７０００英镑；当你的住房出售价格为２０００００英镑，你需要归还售房人５００００英镑。

当然，该“分享式产权购房计划”还是存在风险的。对英国政府和以银行为主的抵押贷款放贷机构而言，一旦出现房价暴跌情况，他们都将遭受很大的损失；对于享受此项优惠政策的购房者而言，虽然政府和贷款机构提供的资助能够缓解他们的购房压力，但是他们中的很多人仍需大量借款，而实际上这些人可能并没有能力偿还贷款。最大的风险还在于，政府的优惠政策可能诱使许多无力购房者买房，这最终会导致低收入者的“过度借贷”，贷款额超过他们的还款能力。

许多部门。为了有效地协调各部门的工作，保证住房保障政策的顺利实施，笔者建议设立专门的住房保障机构，如住房管理局或国家住房委员会，实行在中央统一领导下的以战略管理为核心的住房监管体制，负责制定解决住房问题的政策和计划，如确定住房保障标准，编制和实施住房保障计划，编制和实施住房建设计划、质量控制指标和技术规范方法等。

在英国的中央财政预算中，住房保障资金的投入是一个重要方面。大约占预算支出总额的６％左右。因此，笔者建议以地方财政预算中安排住房保障资金为主，加上中央财政转移支付、住房公积金增值收入和部分土地出让金，建立来源稳定的住房保障基金，为住房保障政策的实施提供资金保证。

３．实施分享式产权购房计划，解决低收入家庭的住房困难

三■－启示●＿●■＇

据２００６年５月１５日《中国房地产报》报道，广东城镇中等偏下及以下收入居民不具有购买经济适

１．加强住房保障制度的立法工作，为住房保障制度提供法律依据

住房保障制度作为一项重要的社会政策，需要有效的法律支持。英国的居住水平在欧洲名列前茅，其住房政策和住房保障政策实施效果显著的原因是有完善的法律保证。英国的住房法律明确规定，居住权是公民权利的重要组成部分，保障公民的基本居住条件，是国家、政府职能的基本体现。我国现行的住房公积金、经济适用住房和廉租住房等住房保障制度在实施过程中出现的种种问题，与我国

用住房的能力，这些居民占广东人口总数的４０％¨。。因此，要解决低收入家庭住房的基本保障问题，在加快城镇廉租住房建设、规范发展经济适用住房建设的同时，可以借鉴英国的经验，实施“分享式产权购房计划”，帮助低收人家庭购买经济适用房以及普通商品房，并为其提供一个积累财富的机会。为此，我们初步设计了三种分享产权形式的购房产品供低收入家庭选择：经济适用住房出售、廉租住房出售和置业资助贷款。

经济适用住房出售：不同于现行的经济适用住房的出售政策，经济适用住房出售计划是一种分享产权形式的购房计划。其对象为购买力低、无力贷款购买新建经济适用房的低收人家庭。具体办法是购房者先筹资（家庭储蓄加住房公积金贷款或住房保障基金贷款）购买经济适用房的部分产权，其余部分继续付房租，等将来经济能力提高后，再逐步购买其余产权，直至买下全部产权。在一定条件下，购房者也可自由转让所持产权。第一次购买部分产权时，购房者应享受价格折扣。

廉租住房出售：与经济适用住房出售政策相同，是一种分享式产权形式的购房计划。其对象为购买力低、无力贷款购买所承租的廉租住房的低收入家庭。具体办法是承租人先筹资以优惠价格购买其承租的廉租住房的部分产权，其余部分继续付房租，等将来经济能力提高后，再逐步买下全部产权。

（下转第９９页）

缺乏一部较高位阶的法律——《住房保障法》有密

切关系。因为没有权威法律的规定与约束，地方政府热衷于土地经营和城市经营，纷纷将有限的财力用于各种面子工程和形象工程，而漠视住房保障。因此，要从根本上改变我国住房保障制度的现状，笔者建议参照英国的《住宅法》，起草我国的《住房保障法》，从法律上详细规定住房保障的指导思想、保障目标、保障原则、保障对象、保障标准、保障方式、保障资金的来源、专门管理机构的建立和权限的划分，明确规定居住权是公民权利的重要组成部分，从而为建立住房保障制度以及相关政策措施的采用提供法律依据¨１，这也是政府职能的基本体现。

２．建立专门的住房保障机构和基金，为住房保障制度提供组织和资金保证

住房保障制度的落实是一个极其复杂的系统工程，涉及计划、财政、金融、税务、土地、规划和司法等

《城市问题》２００７年第３期

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（责任编辑：宁海林）

住房保障政策:英国经验及启示

作者：作者单位：刊名：英文刊名：年，卷(期)：被引用次数：

刘朝马， LIU Chao-ma浙江理工大学经济管理学院城市问题

URBAN PROBLEMS2007(3)7次

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引用本文格式：刘朝马.LIU Chao-ma 住房保障政策:英国经验及启示[期刊论文]-城市问题 2007(3)