美国农业保护伞:美国农业

　　1990年初，正在酝酿海湾战争的老布什政府向国会提交新农业法案，建议使用长期灾害计划取代1938年通过的联邦作物保险计划。此前，农作物保险因其低参与率、不良金融表现以及大灾面前仍需高额救助等问题饱受非议。虽然国会没有采纳该建议，但农作物保险命运岌岌可危。
　　然而随后的22年中，美国农作物保险以指数方式增长。2011财年，农作物保险计划的联邦成本估计超过110亿美元，预计2013~2022十年这一费用将超过900亿美元。2012新农业法案的讨论中，如何降低农业项目花费将成为重点。不过，有参议员表示，“我们已经保留并加强了农作物保险计划，因为参保几乎每个农业生产者的首要任务。”
　　联邦农作物保险计划是怎样从一个被认为“失败”的计划转而成为农民首选项目呢？通过回顾农业关键立法发展及其对保险参与的影响，我们可以看到美国农业风险防范体系逐步趋于完善的全过程。
　　
　　风险防范公私结合
　　进入21世纪，美国农业持续面临包括市场全球化、技术飞速发展、全球人口增长、监管范围扩大以及环境压力等一系列挑战。这些压力综合其他因素，使农牧场的运营面临一系列风险。主要风险可以归为五类：农产品全球市场定价所带来的价格风险；受天气、虫害、疾病等环境因素影响的生产风险；产量或价格非预期性变化所带来的收入风险；受债务成本和资本价值影响的财务风险；法律法规变动所带来的制度风险。
　　个体生产者对制度风险可能无能为力，但可以利用业务多元化、垂直整合、合约生产和销售、企业合作、套期保值等私营部门提供的风险管理方案，调节其他四种风险。但并不是所有生产者都拥有以上条件，且个体情况各不相同，缺乏普遍适用的策略。
　　以农作物保险和特大灾害援助为代表的重大联邦计划，主要用来控制价格风险、生产风险和收入风险。那么联邦政府在帮助农业生产者管理风险时应该扮演何种角色呢？
　　市场导向型经济中，企业经营者面临行业风险，他们使用私营部门提供的工具进行风险管理。联邦政府不会消除多数企业的风险，因为这样做会导致过度风险投资，造成资源使用决策与市场激励不一致。而试图建立一个无风险的环境也会阻碍创新和投资，从而阻碍全球竞争。然而，私营部门提供的风险管理工具可能数量不足，这时联邦应该采取行动。尽管联邦介入可能造成经济效率低下，但以往的介入都以特殊风险为前提（如天气情况造成普遍亏损，影响大量生产者），或是为了抵消不良市场结果（如造成某些群体低收入）。
　　作物保险起死回生
　　联邦农作物保险计划在1938年的《农业调整法》中得到首次批准。在前40年中，其只为有限数量的农作物和少数县提供，保险主要由农业部直接发放，或通过私营保险代理合约进行。
　　到了1980年，农作物保险也不过只涉及约一半的县和26种农作物。1980年《联邦农作物保险法》试图将农作物保险作为农业生产者灾害保护的主要模式，而它的成功与否取决于参保率。
　　为此，法案做出三项规定：农作物保险涉及的县，取消长期灾害计划；保险费得到30%的政府补贴；保险交由私营保险公司经营以促进销量。
　　尽管如此，农作物保险参保率增长仍然缓慢，从1981年合格参保地区的16%增长到1988年的25%——与国会预想的50%相差甚远。直到80年代末，政策制定者才逐渐明白，1980农业法案提供的补贴水平不足以达到50%的参保率。保费补贴达到50%才能保证50%的参保率。
　　1994年国会通过《农作物保险改革法》，强制实行农作物保险，增加保险补贴，以提高参保率。受保农作物的生产者都可以获得一项基础水平保险——灾害风险保护，其以市场预期价格的60%售出，首先覆盖参保者获批产量的50%，且保费完全由政府补贴，参保者只需支付每县每种农作物50美元的签约费，购买其他保险还可以得到50%以上的额外补贴。1995年，保险覆盖区域超过2.2亿英亩，超过80%的可保面积，其中超过一半与灾害风险保护相关。
　　迫于反对者压力，国会于1996年取消了灾害风险保护的强制规定，致使灾害风险保护的参保率下降。然而，在灾害风险保护基础上购买其他保险的区域持续扩大，1998年达到了1.2亿英亩。
　　此后，为了鼓励参保率达到更高水平，国会在1999和2000年提高保费补贴，并于2000年通过《农业风险保护法》，提高了大多数保险的补贴标准。农作物保险参保区域从1998年的1.82亿英亩增加到2011年的2.65亿英亩以上，增长了45%。曾遭遇危机的农作物保险计划，现已成为美国农业安全网的重要组成部分。
　　援助为辅，争议尚存
　　20世纪90年代以来农作物保险计划覆盖水平持续增加，实现了高参保率，但美国政府继续为农业生产者提供特大灾害援助计划。1998~2004年间，就已为农业生产者提供超过140亿美元的灾害援助。美国继续实施灾害援助计划的原因主要有两个：某些地区的保险覆盖水平或参保率仍然比较低；部分农产品不适用于保险业；畜牧业覆盖范围有限；某些产品免赔额过大。然而无论如何，灾害援助已不再被看作是作物保险的一个潜在替代，而是仅仅作为一个补充，去覆盖保险不能覆盖到的那部分损失。
　　尽管保险费率能够更为精确地反映农业生产者风险，减少逆向选择，但其仍然备受政治压力影响，精算整体性容易受到削弱。从而使其成本高昂，补贴程度可能会对产量造成潜在扭曲。
　　有人宣扬美国的农作物保险计划可以作为其他国家的典范，然而考虑到该计划高补贴的本质，另一些人认为这并不是一个可借鉴的模式。根据美国经验，如果没有大量补贴，农作物保险需求就十分低迷。由于存在大量低成本的其他选择，很多农业生产者把农作物保险看作风险管理的次级策略。对于很多发展中国家，这尤为正确。因为很多发展中国家的农业生产者，甚至可能无法承担补贴后的保险费用。
　　因为作物保险提供了事前风险保护，相对于灾害援助这种事后保护更受欢迎。然而作为补贴机制，尽管有人认为作物保险补贴相对于其他产量补贴（如价格支持）扭曲效应更小，但它的效率低于一次总付转移。这或许暗示着作物保险是一种“将收入转移给执政利益集团的政治手法”。
　　【短评】
　　美国农业法案是联邦政府的农业政策工具，每五年左右由国会批准通过一次，农业部负责实施执行。2002年小布什政府颁布的《农业保障和农村投资法》由于补贴金额巨大而颇具争议。农业法案的不断调整和更新，使得美国农业在法律和制度层面能够保持与时俱进。
　　1938年《联邦作物保险法》标志着美国联邦统一农作物保险制度的正式确立，其后的发展过程中财政支持功不可没。与之相比，中国目前还未能确立统一的农业保险和巨灾援助体系；部分省份试点研究各自的农业风险防范机制，但进程缓慢。其间可见制度、财政及法律方面存在协调和支持不足的问题。
　　美国联邦农作物保险计划提供的保险服务多以产量为基础，基于实际农业损失进行调整。在发生风险赔付时，根据农产品产量的损失以及保险合同约定的单价，对农业生产者进行赔付，保障水平能覆盖农民收入的60%~70%，即“收入保险”。而现行中国农业保险还是以“成本保险”为主，发生灾害时仅能针对生产中的物化成本（如化肥、种子等费用）进行赔付，保障程度低。“收入保险”与“成本保险”在保障程度上存在明显差距。(马岩）
　　（马岩系本刊记者，邱妤茜系本刊实习记者，实习记者葛婧亦有贡献）