什么是工伤认定 工伤认定:从行政确认到技术鉴定

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作者：草莽修士

来源：律事通

工伤认定牵涉劳动者的切身利益，是民生立法保障的重点。在工伤案件的处理中，由于将工伤认定定性为行政确认的具体行政行为，在后续的工伤损害民事诉讼中，工伤认定职能待前置程序将工伤认定的法律状态确定后，作为生效的法律文书使用，而不能如交通事故责任认定书等认定结论一样作为证据使用，因此，造成诉累，浪费了司法资源，需要予以完善。

按照现有的法律法规规定，工伤认定是劳动行政部门依据法律的授权对职工因事故伤害（或者患职业病）是否属于工伤或者视同工伤给予定性的行政确认行为。由此，工伤认定是一种具体的行政行为，其合法性和合理性，可以通过行政复议、行政监察和行政诉讼的方式予以认定。但是如果将工伤认定定性为具体行政行为，则在具体的案件审理中，会造成处于社会弱势群体的劳动者诉累增加和司法资源的浪费，造成社会不稳定因素。

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问题的提出

工伤案件在司法实务中所在比重日渐增大，一方面反映了劳动者群体的权利意识的增强，另一方面客观上也造成了审判人员不堪其负。从一般的工伤案件的办理过程，可以发现在工伤案件中存在着一定的制度设计不合理的情况，如下图所示：

表：1

理想模型中的工伤案件应当是，劳动者签订了合法的劳动合同，由单位或本人、近亲属等在发生了工伤伤害后到劳动行政主管部门申请工伤认定和伤残认定，接着从社会保险行政部门和用人单位获得相应的赔偿，即如下图所示：

表：2

在这一理论模型中，无须司法机关的参与，发生工伤的劳动者便可通过合法的程序获得工伤赔偿。与表：1中在实务中经常出现的模型相比，在具体的案件中，工伤案件的程序远比表：2中的情况要复杂得多，其原因是多方面：

其一：劳动者在签订劳动合同时，相对用人单位处于弱势地位，因此，相当多数量的劳动者并未签订合法的劳动合同，为发生工伤赔偿后的解决埋下了伏笔；

其二：用人单位处于经济利益的考量，不愿承担工伤赔偿的义务；

其三：工伤案件的制度设计不合理，这也是本文要讨论的重点，前两个原因在目前的社会经济条件和政治体制安排下很难在短期内解决。从表：1和表：2的对比中，很容易发现劳动者在发生工伤损害后，有大量的诉累发生在对工伤认定的复议或诉讼上，而法院在后期受理工伤损害赔偿的民事诉讼部分，需要等待作为前置程序的复议或行政诉讼结束后，待复议后超出行政诉讼时效或通过行政诉讼判决后确认的工伤认定结果发生法律效力时才可以进行，并且对工伤认定的结果无法做出判断。这一方面在一定程度上，造成了行政资源和行政司法资源的浪费，拖沓了诉讼环节；一方面也造成了法院民事诉讼中自由裁量权的丧失。

而相比其他的行政认定，如交通事故责任认定、医疗事故责任认定和安全生产责任认定等同样由行政机关作出的认定而言，在这三者在新近的修法中将性质由行政确认转变为技术鉴定的立法趋势，工伤案件中工伤认定的制度设计已经不符合时代发展的潮流和民生保障的立法主流，应在一定程度上加以修订。

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工伤鉴定典型案例的分析

按照目前的立法，工商认定被定性为行政确认的一种，是一种可诉的具体行政行为。工伤认定是我国劳动部门依法确认劳动者的伤残是否属于劳动法意义上的工伤的具体行政行为。对工作、生产中受到伤害的劳动者予以及时公平的工伤救济，是社会正义的体现。由于我国受制于现阶段社会经济的发展水平，法律对社会劳动中遭受的职业伤害并没有统一的救济标准， 而是划分在不同的部门法内，适用不同的实体法和程序法，享受不同的伤残待遇。

认定劳动法意义上的工伤有两大法律标准：一是劳动法律关系是否存在，包括事实劳动关系；二是是否符合国务院《工伤保险条例》中认定工伤的7条标准或视为工伤的3条标准。其认定工伤的法律程序的依据是国务院《工伤保险条例》和劳动保障部《工伤认定办法》。申请工伤认定的主体有用人单位、伤残劳动者及直系亲属和工会；认定工伤的权限机构是属地劳动行政部门。此外设置有内部监督程序的行政复议和司法监督程序的行政诉讼。

（一）典型案例分析

2014年8月，最高人民法院发布了四起涉及工伤鉴定的典型案例，其中有邹政贤诉广东省佛山市禅城区劳动和社会保障局工伤认定行政案，最高人民法院认为，由于不属于职工或者其近亲属自身原因超过工伤认定申请期限的，被耽误的时间不计算在工伤认定申请期限内。

具体案情为：宏达豪纺织公司系经依法核准登记设立的企业法人，其住所位于被告广东省佛山市禅城区劳动和社会保障局辖区内。邓尚艳与宏达豪纺织公司存在事实劳动关系。2006年4月24日邓尚艳在宏达豪纺织公司擅自增设的经营场所内，操作机器时遭到意外。 7月28日邓尚艳在不知情的情况下向被告申请工伤认定时，列“宏达豪纺织厂”为用人单位。被告以“宏达豪纺织厂”不具有用工主体资格、不能与劳动者形成劳动关系为由不予受理其工伤认定申请。

在此案中，邓尚艳经历以下诉讼和行政程序：

首先，邓尚艳通过民事诉讼途径最终确认与其存在事实劳动关系的用人单位是宏达豪纺织公司。

随后，2008年1月16日，邓尚艳以宏达豪纺织公司为用人单位向被告申请工伤认定，被告于1月28日作出《工伤认定决定书》，认定邓尚艳于2006年4月24日所受到的伤害为工伤。

接着，2008年3月24日，宏达豪纺织公司经工商行政管理部门核准注销。邹政贤作为原宏达豪纺织公司的法定代表人于2009年3月10日收到该《工伤认定决定书》后不服，向佛山市劳动和社会保障局申请行政复议，复议机关维持该工伤认定决定。

然而，邹政贤仍不服，向佛山市禅城区人民法院提起行政诉讼。广东省佛山市禅城区人民法院判决维持被告作出的《工伤认定决定书》。宣判后，邹政贤不服，向广东省佛山市中级人民法院提起上诉。

最后，法院经审理认为，认定邓尚艳已在1年的法定申请时效内提出过工伤认定申请，是因存在不能归责于其本人的原因而导致其维护合法权益的时间被拖长，受理其申请并作出是工伤的认定决定，程序并无不当。被告根据其认定的事实，适用法规正确。依照行政诉讼法的规定，判决维持被告作出的《工伤认定决定书》。

此案发生在2006年，当时经过几年的时间，先后经历了民事诉讼、行政确认、行政复议、行政诉讼一审、二审，最终仅仅得到的是维持《工伤认定决定书》的结果，其获得赔偿的路并没有到此结束。如果工伤保险部门和用人单位怠于履行赔偿义务，等待邓尚艳的还有更多的诉累。

（二）法律分析

假设，将《工伤认定决定书》视为技术鉴定，那么这个案子的程序会更为简单，即：邓尚艳在通过民事诉讼在与用人单位确定了劳动关系后，直接到当地的劳动和社会保障局取得《工伤认定决定书》，便可直接到工伤保险部门申请工伤保险的赔偿，如果用人单位不服，经由法院的民事诉讼程序审理即可。没有了中间行政诉讼的过程，大大的减轻了双方当时的诉累。

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将行政确认定性为技术鉴定的情形

学界之前的通说认为，行政确认是指行政机关和法定授权的组织依照法定权限和程序对有关法律事实进行甄别，通过确定、证明等方式决定管理相对人某种法律地位的行政行为。如道路交通事故责任认定，医疗事故责任认定，伤残等级的确定，产品质量的确认。但在目前的法律体系下，如上所说的几种行政确认行为，大多已经被定性为技术鉴定，对于存在争议的情况下，无须经过行政诉讼，如果认定结果与民事赔偿有关的话，可以作为证据之一种，由法院决定是否采信。

1992年《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》规定，“当事人对作出的行政处罚不服提起行政诉讼或就损害赔偿问题提起民事诉讼的，以及人民法院审理交通肇事刑事案件时，人民法院经审查认为公安机关所作出的责任认定、伤残评定确属不妥，则不予采信，以人民法院审理认定的案件事实作为定案的依据”。 《全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》中也明确规定，交通事故责任认定行为不是具体行政行为，不能提起行政诉讼。

从相关的司法解释中可以看出，对于涉及公民切身利益的由政府部门作出的技术性鉴定和认证，有将其从具体行政行为中剥离，仅作为法院在审理具体案件中的证据进行使用，当然，此类证据在具体案件的审理过程中，相较于其他的证据有较强的证明力。此类做法的有很多的益处：

其一，减轻当事人的诉累。当事人对于鉴定等结论不满意的话，可以在法院办理案件的过程中，直接对证据提出异议，由法院根据案件的事实情况进行重新鉴定等判断。如此以来，案件可以通过一个诉讼得到解决，大大减轻了当事人的诉累，节省了诉讼资源。尤其是对于工伤案件而言，当事人大多存在经济上的困难，法律知识欠缺，诉累的减轻对于他们尽快获得赔偿并得到及时的救治具有显著的效果。

其二，维稳的需要。由政府作出的此类技术性的鉴定等，关系到了当事人的切身利益，政府由案件的事外人，经过作出此类鉴定等之后成为案件的局中人。当事人对于案件的处理结果不满意，将意见的对象转到了政府的身上，导致了此类案件涉诉上访的比例较大，甚至会产生极端的行为，对于政府的形象产生了较坏的影响。

所以，笔者认为，上面所提到的《最高人民法院、公安部关于处理道路交通事故案件有关问题的通知》和《全国人大法工委关于交通事故责任认定行为是否属于具体行政行为，可否纳入行政诉讼受案范围的意见》的解释精神，已经考虑到了以上的两个益处，并在具体案件的审理过程中，产生了积极的效果。应当对这一关注民生的法律解释精神适用到同类的工伤案件中。

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结语

故此，笔者认为，工伤鉴定与交通事故责任认定、医疗事故认定等没有本质的区别，当然，我们认可立法的初衷是为了更好的让劳动者获得保护，但是就现在的法律实施效果而言，并没有达到较好的效果，反而增加了诉累，埋下了隐患。在《工伤认定决定书》的性质上，笔者倾向于将其视为一种技术鉴定证据，更有利于案件的审理。

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