宁夏回族自治区金融扶贫工作调研报告

来源：金融时报

宁夏金融扶贫工作的实践和做法

宁夏属我国西部欠发达地区，面积6.64万平方公里，总人口667.8万，其中回族人口占36%，是全国最大的回族聚居区。宁夏南部的“西海固”地区，1972年被联合国粮食开发署确定为最不适宜人类生存的地区之一，贫困现象十分严重。

近年来，宁夏区党委、政府认真贯彻落实习近平总书记扶贫开发战略思想和党中央、国务院系列脱贫攻坚部署，坚持以精准扶贫、精准脱贫为工作着力点，真抓实干，取得突出效果。截至2017年6月末，全区建档立卡贫困人口，从2011年的101.5万人减少到41.8万人，贫困发生率由25.6%下降到11.1%，贫困地区农民人均可支配收入由4193元增长到去年的7505元。2016年7月，习近平总书记在宁夏调研时指出：“固原的发展脱胎换骨，增强了我们打赢脱贫攻坚战的信心。”

在宁夏脱贫攻坚工作中，金融扶贫发挥了重大作用，创出了宁夏经验和模式，把金融活水引流到贫困地区。截至今年9月末，全区金融精准扶贫贷款余额589亿元，同比增长36.5%，高于全区各项人民币贷款增速23.7个百分点；2015年以来，各金融机构已累计向19.74万户建档立卡贫困户发放扶贫小额信贷102.55亿元，农户贷款覆盖面达70%，户均贷款4.53万元。

（一）政策引导，顶层设计“实”

宁夏区党委、政府高度重视金融扶贫工作，把金融扶贫作为打赢脱贫攻坚战的重大举措和关键支撑来安排部署。自治区政府与各县（区）签订年度脱贫攻坚责任书，将金融扶贫纳入综合考核，定期召开金融扶贫专题会议，督导工作进度，研究解决重点难点问题。区扶贫办与党委农办、金融局、人民银行等相继出台《农村金融改革创新试点推广工作方案》、《关于做好金融助推脱贫攻坚的指导意见》、《关于进一步推进金融扶贫工作的若干意见》、《关于进一步加强银行业金融机构助推脱贫攻坚的实施意见》等一系列政策文件，从顶层设计上完善了金融扶贫政策体系。创新实践抓手，协同推进“信用先行、产业支撑、龙头带动、金融助推、党建保障”，培育金融扶贫长效机制。健全金融扶贫成效与财政资金存放挂钩、机构引进优惠、费用补贴等一系列激励政策措施，在督促金融机构履行金融扶贫政治责任的同时，实现权、责、利对等，形成金融扶贫的强大合力。

（二）聚焦脱贫，基础覆盖“全”

实现了五个“全覆盖”：一是信用评级全覆盖。依托大数据平台，完善信息采集、分析和授信管理体系，开展“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”评定工作，共建立建档立卡贫困户电子信用档案37.2万户，评定信用农户22.31万人。二是政策实施全覆盖。对建档立卡贫困户10万元以下的贷款，全部实行免担保、免抵押、基准利率放贷、政府按基准利率贴息的政策。三是金融服务全覆盖。全区800个贫困村均有对口扶贫金融机构，金融服务点、设备、流动服务等在乡（镇）村（组）全覆盖、无“盲点”，平均每万人拥有服务网点数1.53个、拥有自主服务设备138.18台。四是“扶贫保”全覆盖。对所有建档立卡贫困人口进行家庭意外伤害保险、大病补充医疗保险、借款人意外伤害保险和优势特色产业保险的投保缴费。五是结对帮扶全覆盖。充分利用银行、保险、证券和地方金融机构四个市场金融资源优势，加快建立金融扶贫“三个一工程”，实现“一行一县”、“一保一县”、“一司一县”结对帮扶全覆盖。比如，人民银行向地方性农村金融机构发放扶贫再贷款11.3亿元，证监局促成2个贫困县的特色农产品对接“中证普惠”、“华能成长宝”及“光大银行电商平台”等，并成功上线。

（三）多管齐下，金融创新“多”

宁夏扶贫工作中加强金融创新，探索出资金互助、扶贫小额信贷、“扶贫保”等”普惠+特惠”服务模式。推出“千村信贷”、“邮储好借好还”、“国开惠民”、“金穗惠农通”、“种子基金”、“黄河富农卡”、“脱贫致富贷”、“惠农易贷”等信贷产品；探索实践“企业（专业合作社）+贫困户+银行”、“托管代养”、“飞地养殖”等多种模式，灵活放贷，拓宽信贷支持主渠道；创新融资模式，按照“财政引导、基金运作、担保跟进、保险参与、银行放大”的思路，集成“财政+基金+担保+保险+银行”五类金融工具组合效应；大力培育当地资本市场，提升企业直接融资能力，带动贫困地区群众脱贫，实现嘉泽新能源主板上市，结束了宁夏14年在主板市场无企业上市的历史，有64家企业挂牌新三板，60余家企业在宁夏股权托管交易中心挂牌，为金融扶贫增添了新活力。

（四）联手互动，风险管控“严”

多数贫困地区自然条件恶劣、产业基础薄弱、贫困户劳动资料缺乏、劳动手段陈旧、生产方式滞后、缺乏先进的实用技术，加之个别地区诚信环境差，扶贫信贷资金风险控制难度加大。宁夏在推动金融扶贫工作之初就进行机制设计，在实践中探索出了五级风险防范机制：一是县（区）设立风险补偿金机制。截至目前，设立风险补偿金３.６亿元、担保基金７.４亿元。不良率超过3%时，暂停发放贷款并启动风险补偿机制，政府和银行分担比例为7：3，8：2甚至9：1。二是在对建档立卡贫困户开展评级授信的基础上，选出有良好信用观念、有完全劳动能力、有贷款意愿、有经营项目或经验，有致富的愿望，有发展能力的“六有”贫困户作为精准扶贫对象予以支持。三是对建档立卡贫困户10万元以内贷款给予基准利率全额贴息。四是对建档立卡贫困户实现扶贫小额信贷意外伤害保险全覆盖,为72.8万贫困人口办理了大病补充医疗保险。五是选准产业，产融结合，提升贫困户自我发展生产的内生动力。通过这五项措施形成了风险防控的立体架构，为资金安全建立起了坚固的“防火墙”，基本解决了金融机构的后顾之忧。

（五）加强管理，发展机制“活”

近年来，宁夏互助资金主要围绕“规范管理、创新发展”深入做好工作，以帮助贫困农户增加收入、提高自我管理、自我组织和自我发展能力为目标，进一步扩大规模。根据互助资金发展变化，先后出台了《关于进一步规范贫困村互助资金运行管理工作有关问题的通知》、《宁夏贫困村互助资金改革创新的指导意见》，降低了农户交纳互助金比例和占用费费率、借款额度最高提高到2万元，借款期限最长延长到2年，简化了审批手续，进一步规范运行成本支出、公益金支出等，促进互助资金健康持续发展。创新探索以互助资金为保证金，与银行信贷资金捆绑放大8—10倍，扩大贫困户融资规模，发挥互助资金“四两拨千斤”的作用。

宁夏金融扶贫的几种典型模式

在宁夏创造的诸多金融扶贫模式中，“盐池模式”、“蔡川模式”、“固原经验”、“同心特色”、“扶贫保”等颇为典型，具有借鉴意义，简要剖析如下。

（一）“盐池模式”，破解了金融扶贫的难题

盐池县是革命老区，也是国家级贫困县，有建档立卡贫困人口11228户34046人。近年来，盐池县以金融扶贫为抓手，以“千村信贷·互助资金”工程为切入点，地方政府与黄河银行合作，突破创新开展了“信用建设+产业基础+金融支撑”的“盐池模式”，为全国探索出了可推广的经验，全国金融扶贫培训班连续两年在盐池召开，2016年1月，国务院对盐池扶贫工作给予督查表扬，并享受“免督查”和六项激励措施。具体采用五项举措破解金融扶贫“十个难题”：

一是通过“评级授信+风险补偿”破解了依靠信用贷款、建档立卡户免担保免抵押、60岁以上贷款年龄受限、非恶意“黑名单”无法贷款、银行信贷员尽职免责这五个难题，二是通过“信用评级+信息共享”破解了农村金融信用体系共建共享、农村金融贷款精准统计的难题，三是通过“基准利率+财政贴息”破解了建档立卡户贷款贵的难题，四是通过金融便民服务，破解了农村金融网点空白的难题，五是通过“扶贫保”破解了建档立卡贫困户在发展过程中因病、因灾、因市场价格波动返贫风险大的难题。

我们在盐池县花马池镇佟记圈村、王乐井乡曾记畔村通过走访了解到，贫困乡村普遍建立了良好的信用评级体系，创新“631”评级授信系统，将建档立卡户的诚信度占比由原来的10%提高到60%，家庭收入权重30%，基本情况权重10%，以此为基础把村级互助资金和银行信贷资金“捆绑”运行，对获得互助资金借款后仍不能满足需求的社员，由互助社将诚信好的社员推荐到银行，给予配比5—10倍的贷款，投入滩羊养殖等农业产业，群众易接受，效果也很好。

（二）“蔡川模式”，发挥了基层组织引领和致富带头人示范作用

蔡川村是宁夏固原市原州区寨科乡过去有名的边缘落后贫困村，也是有名的上访告状村。在创业回乡能人带领下，通过邮储银行帮扶，发生了翻天覆地的变化，实现了脱贫摘帽，成为全镇经济效益最好、发展潜力最大的先进村、示范村，创出了金融扶贫的“蔡川模式”，得到国务院副总理汪洋同志的批示，在中央《农村要情》刊发，中央电视台《新闻联播》作出报道。其突出特色：一是创新联保方式，变5户联保为村干部、养殖能手等任意3户相互担保借款，解决了农户育肥黄牛和养殖肉羊的资金燃眉之急，调动了群众舍饲养殖的积极性，有力带动特色产业发展。二是利用农村熟人社会信息敞开优势和互相监督机制，并借助地方政府对建档立卡贫困户实行评级授信的政策，联合乡政府和村两委共同对农户进行摸底评审，评出A、B、C三个信用等级，根据信用等级对农户在贷款额度、贷款期限、利率和还款方式等方面给予优惠。三是推开“整村推进”金融小贷扶贫，创新开发了针对散户无抵押的“好借好还”金融产品，简化手续，集中上门办理。四是采取“银行+合作社（能人）+农户”模式，发挥党支部战斗堡垒作用，把村干部、党员、养殖大户作为致富带动能手，引导农户与他们组建功能型党小组，培育致富领头雁，鼓励引导他们创办合作组织等，为贫困户提供担保、品种选育、养殖技术和市场销售等服务，提高了群众的组织化程度。

（三）“固原经验”，破除了贫困户致富单打独斗的瓶颈

以创新的思维打破瓶颈和思想障碍，合力打造“一平台、一模式、一协会、一体系”金融扶贫机制。推动整合财政资源，建立产业扶贫担保金和扶贫风险补偿金，放大5—10倍，为建档立卡贫困户和具有示范带动作用的龙头企业、农民专业合作社、创业园区发放贷款，形成了“政策组合+资金整合+产业带动+保险担保+金融创新”的扶贫合作模式。构筑了政府、产业部门、扶贫部门、金融机构、担保和保险机构多家联动、齐抓共管、互为补充的扶贫联动新格局，帮助贫困户摆脱了“单打独斗”脱贫致富的困境，实现了政府政策兜底增信、产业扶贫联农带动、金融助力脱贫攻坚、担保和保险分担风险、贫困人口脱贫致富的多方共赢目标。

（四）“同心特色”，让农民的“死资源”变成“活资本”

抓住农村土地改革机遇，积极创新农业设施用地，农业生产设施、仓储冷链设施、大型农机具、农副产品等经营权抵押贷款，盘活农村沉睡资产，发挥农村资产使用权、经营权、财产权的抵押担保效能，丰富新型农业经营主体的贷款抵押担保方式，创新推出“农地贷”、“农房贷”、“林权贷”、“农机贷”、“烟叶订单贷”、“安全住房贷”、“动产质押+资产监管+保险”等特色农村资产资源抵押贷款产品，激活农村沉睡资产，有效破解贫困户和贫困地区扶贫龙头企业、扶贫专业合作社等农村经营主体贷款难、担保难的问题，让农民的“死资源”变成“活资本”。

（五）“扶贫保”，着力解决贫困群体返贫致贫问题

为进一步增强贫困人口抵御风险能力，着力解决因意外事故、因病因灾致贫、返贫问题，保监部门按照保本微利原则，为建档立卡贫困户量身打造了“扶贫保”产品。在全区贫困地区全面普及家庭成员意外伤害保险、大病补充医疗保险、借款人意外伤害保险和优势特色产业保险四项保险。四种产品中，第一种和第二种属于保障性兜底产品，第三种和第四种属于生产性兜底产品，形成保人生、保大病、保收入、保信贷一揽子保险措施，既兜住了因病因灾返贫的底线，又防止了过度保险。创新探索建立风险调节机制，鼓励各县、区利用财政资金、捐赠资金等多渠道筹措，设立风险调节资金池，结合各自实际确定分担比例，构建“扶贫保”超赔风险防范体系。

实地调研金融扶贫的体会与思考

（一）党中央脱贫攻坚决策深得人心

在走村入户中，我们普遍看到的是，扶贫工作给贫困群众生活带来翻天覆地的变化，原来住的是土窑洞，如今旧貌换新颜，住上了宽敞明亮的大瓦房，自来水实现村村入户，村间修好了硬化路面；普遍听到是，基层干部群众对党中央决策衷心拥护，脱口而出的是“共产党好”、“党的政策好”、“政府做的好”。我们也进一步领悟了习近平总书记在十九大报告中再次强调指出的“带领人民创造美好生活，是我们党始终不渝的奋斗目标”、“让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，朝着实现全体人民共同富裕不断迈进”的深意。

（二）要处理好“市场”与“政府”的关系

宁夏按照开发式扶贫和精准扶贫的工作要求，坚持“政府主导、市场运作”的原则，政府部门很好地发挥了政策引导作用，尊重市场规律，充分考虑了金融机构的成本和风险控制诉求，例如，建立金融扶贫工作联席会议制度，负责金融扶贫制度设计和沟通协调，建立考评考核奖励机制，完善授信评级和风险分担机制，建立综合应用行政、司法等手段打击恶意逃费扶贫金融债务行为机制，积极帮助金融机构清收不良贷款、维护金融安全等，将政府“该做的事”、“擅长的事”做好，解除了金融机构的后顾之忧。宁夏金融机构在参与扶贫工作中，也兼顾了经济因素和企业社会责任，“用心、用情、用力”助推脱贫，实现了政府、金融机构、企业、贫困户“多赢”的格局。

（三）良好的产业规划与培育是金融支持的前提

扶贫要精准，产业是关键，产业选择、产业发展、产业扶贫是金融扶贫的基础和条件。宁夏在金融扶贫工作中，注重把金融工具链接到产业链上，做好金融扶贫和产业扶贫结合文章。立足贫困地区资源禀赋、产业特色，结合贫困地区建档立卡户的具体情况，制定扶贫产业发展计划，建立项目库，便于乡、村干部、驻村工作队、第一书记科学指导贫困户选准产业发展项目，提供生产技术、市场行情等方面的配套服务，提高贫困户贷款资金使用效益。

（四）诚信体系是乡村治理和金融支持的基石

宁夏贫困县（区）大多地处革命老区，民风淳朴、人文厚重，在诚信建设方面有着优良传统，特别是近年来，伴随金融扶贫工作，深入开展了信用创建活动，极大地培植了诚信环境，诚信意识已经在宁夏乡村百姓中“入脑入心”，“没有诚信寸步难行啊！”“宁可砸锅卖铁，银行的钱也要还，不能坏了名声！”“人不讲信用哪行？”，无论是金融机构员工、乡村干部还是贫困农户，都不约而同谈到了诚信、信用的重要性。有的县还针对信用户出台优惠政策，提出入伍、入党、文明户、劳动模范评优评先优先在信用户中推荐产生，县财政给予信用村村委会和信用乡（镇）政府一定金额的工作费用奖励等政策。“诚信”这块金字招牌，已经应用到金融服务之外。

（五）基层党组织的战斗堡垒作用和党员先锋模范作用至关重要

党的领导对于打赢脱贫攻坚战，发挥着决定性作用。这既体现在党中央一系列正确的决策部署上，也体现在基层党组织充分发挥战斗堡垒作用上，更实实在在体现在基层党员干部在金融扶贫工作中的智慧与作为上。我们接触到的基层干部精神状态饱满、工作作风务实，提起扶贫工作都有一段肺腑之言，谈起扶贫思路都是滔滔不绝，能够看出来他们都是带着感情在工作。正如蔡川村支部书记马金国所言：“农村要致富，关键在支部。作为村书记自已富了不算富，大家富了才算富，自己该付出的时候就得付出。我时常给村民讲，幸福的日子是干出来的，不是等出来、靠出来、要出来的，只有自力更生才有好日子过。”

深入推进金融精准扶贫工作的建议

尽管宁夏金融扶贫工作创出了新典型、取得了新经验，但同时也还存在着政策宣传有待加强、激励措施需要完善、产业带动模式简单、风险管控仍需强化等问题，针对这些问题，宁夏正在制定具体措施予以应对和解决。结合本次调研考察，调研组对做好整体金融扶贫工作提出以下建议：

（一）拓展提高金融精准扶贫参与主体的广度深度

金融扶贫各方主体应进一步找准定位、明确分工、落实责任。

一是政府部门做好金融需求测算规划、政策制定、统筹协调、奖惩机制设计等工作，在财政资金转存、重大项目建设、金融扶贫奖补上对扶贫工作突出的金融机构予以倾斜，鼓励金融机构扩大扶贫工作参与的广度深度。二是监管部门做好金融扶贫统计、复查，做好对金融扶贫风险的总体监测，指导金融机构控制缓释风险。对于担负扶贫工作的金融机构，根据信贷投放规模，建议给予税收优惠、定向降准等政策支持。三是政策性银行、商业银行、保险公司、地方金融机构等进一步明晰工作重点与分工，将金融扶贫项目“沉下去”，与贫困县、乡镇、村、贫困户“对得上”，精细化开展金融扶贫工作。要优化金融网络布局，下沉服务重心，增加有需求地区老旧ATM淘汰和新型智能金融设备投放等。四是开展大型央企、国企定点产业支援项目，地方政府创造良好条件，吸引央企、国企到本地乡村做项目，发挥企业产业带动、融资增信、个别支持等作用，有助于企业自身融资和分散金融机构风险。五是金融支持有社会责任感的民营企业参与贫困地区产业开发，发挥它们机制灵活的特点，政府要为民营企业投资办产业营造良好的政策环境。

（二）加快有效的金融扶贫模式推广与金融产品创新

一是建议继续在全国适宜地区加快推广宁夏金融扶贫模式，更广更好地惠及广大贫困地区群众。二是研究探索发行国家级贫困地区基础设施建设债券。贫困地区基础设施建设投资额巨大，省市县级财力难以支撑，建议纳入国家长期基础设施建设工程予以资金配套。三是探索设立扶贫基础设施建设基金，开展PPP融资等方式，引入多方建设主体，调动国有、民营等各类资本积极性，解决贫困地区水源、道路等基础设施建设难题。四是建议发起设立国家级贫困地区教育扶助公益基金，采用银行保本运作方式，增值收益解决部分民办教师工资问题、特困户教育费用问题，积极鼓励引导央企、民营企业、外资企业设立扶贫类教育基金（例如邮储银行“邮爱基金”），定点对口解决部分特困地区教育资金问题。五是加强贫困地区农产品收购、运输、加工等涉农小微企业的金融产品研发，将部分小微企业纳入政府风险补偿金担保范畴，激发贫困地区小微企业活力，促进一二三产业融合发展，带动贫困户参与企业生产经营。六是推进农村“两权”抵押贷款试点，设立农村产权交易市场，探索农村承包土地的经营权入股经营、农民“带资入股”等方式，进一步盘活贫困地区农村资源、资金、资产。

（三）巩固完善金融扶贫的产业基础及相关配套政策

一是政府部门加强产业规划和引导，出台完善产业发展政策，大力发展绿色生态种养业、林下经济、休闲农业、乡村旅游、传统手工业、农村电商等特色产业，大力推进脱贫产业“一县一业、一村一品”工程，使得县乡村三级在产业发展上规划清晰、主业突出。二是深化乡村诚信体系建设，鼓励基层政府、监管部门、金融机构共建共享，鼓励互联网企业参与，建立信用大数据平台和综合服务平台，提速信用乡镇、信用村、信用户评定工作，力争与脱贫攻坚工作同步完成，建立乡村诚信奖惩制度，为乡村长治久安、兴旺繁荣奠定坚实基础。三是加强基层扶贫政策宣传与金融知识宣讲。采用喜闻乐见的形式，充分运用电视、互联网、乡村广播、金融网点、三农服务站、手机APP、墙体广告、微信、入户宣传等渠道及方式，将扶贫政策和金融知识送门入户，提升贫困户的金融意识、信用意识。同时，要采取有效措施，激发贫困户脱贫致富的内生动力，克服“等、靠、要”的思想倾向。四是优化完善政府信贷风险补偿金制度和运作流程，建立金融扶贫工作中对政府信用的考评机制，保障风险补偿金足额到位，提高资金代偿操作效率，及时代偿金融机构风险损失，免除金融机构“后顾之忧”。五是加强“正向激励”，树立扎根农村、服务贫困地区的公务员、金融从业人员先进典型，适度提高物质奖励标准，出台金融精准扶贫工作中金融机构员工尽职免责政策制度和操作细则，提高扶贫贷款不良容忍度，消除基层干部“风险金、互助金损失怕担责”、信贷员“惧贷”的心理。

调研组成员：徐学明 李永春 傅博 曹志辉 陈中博 王开轩