2018基础设施建设规模【中小型城市基础设施建设投融资平台发展与创新研究】

　　摘要：城市基础设施建设是城市经济的重要环节。随着我国城市化进程的不断加快，地方政府财政无法满足城市基础设施建设的资金需求，这一现象在我国中小型城市表现尤为突出。本文基于政府信用，提出中小型城市基础设施投融资平台建设与发展的系统性地构想。并从金融深化以及方式创新层面提出了我国中小型城市基础设施投融资平台发展与创新模式的演化和发展思路。
　　关键词：城市基础设施建设 投融资平台 创新模式
　　一、引言
　　城市基础设施建设推动城市经济发展的重要基础，其不仅直接贡献于城市经济发展，并且对于城市总体社会经济环境具有基础性、外部性和先导性价值。在我国由于政府一直充当着城市基础设施建设的主体，因此城市基础设施建设一直处于依靠政府自身财力进行建设、管理和运营的封闭式的运行和循环的状态。随着我国经济发展带来的城市化进程不断加快，城市基础设施建设规模日趋扩大，城市建设资金的需求不断扩张，政府财政已逐渐难以满足城市基础设施建设的资金需求，基础设施建设资金短缺问题日益突出，而这在我国的中小型城市表现尤为突出。国内有很多学者也进行了城市基础设施建设投融资方面的研究。已有的研究尽管为我国城市基础设施建设投融资平台的发展与创新提供了研究思路，但研究的主体主要是针对我国的大型城市以及省会级城市，研究重点更多侧重于对投融资平台建设与发展过程中的投融资资金来源、投融资渠道等具体性问题，缺少针对我国中小型城市，以整体化、系统化的视角，研究适合于我国中小型城市基础设施建设投融资平台发展与创新问题的专门性文献。因此，本文根据我国中小型城市基础设施建设与发展对于投融资资金需求不断扩大的实际，围绕基础性设施建设投融资平台发展与创新，提出中小型城市基础设施投融资平台建设与发展的系统性地构想，并进行了分析研究。
　　二、城市基础设施投融资平台发展与创新模式设计
　　（一）投融资平台发展创新模式基本思路：模型结构 目前我国大部分城市的融资体系中无论是银行债权融资还是资本市场融资，政府的主导功能都十分突出，因此在构建融资体系的问题上，应该基于政府信用，逐步走市场化的道路。因此笔者认为，结合中国自己的制度背景和基本国情来进行全面综合的考虑以及基于“路径依赖”的考虑，我国中小型城市基础设施建设投融资平台发展与创新可考虑以政府信用为基础、公司化运作的融资模式，即“政府信用+项目打捆+四项建设”的融资模式。基本设计框架如图（1）所示。
　　（二）投融资平台发展创新模式基本方式：项目打捆 所谓项目打捆是指无投资回报或者投资回报不足的项目与有投资回报的项目进行捆绑组合，形成一个所谓的“投资包”，由同一个投融资主体进行投融资活动，将投资负担和投资回报相结合，形成以有投资回报项目作为无投资回报（或投资回报不足）项目的信用保证，实现现金流均衡的融资方式。由于“项目打捆”具有稳定的回报，因而其对社会投资人吸引力较强，克服了基础性设施项目建设本身的融资劣势，提升了投融资效率和能力。
　　（三）投融资平台发展创新模式依托基础: 政府信用 由于很多基础设施建设项目自身没有收益或者项目收益不足以弥补建设投资，因此无法满足社会投资人合理的投资回报要求，缺乏融资吸引力。通过在政府信用的基础上采用项目打捆的方式，“投资包”中不同项目具有同一个投融资主体，其拥有的收益项目的现金流可用来弥补无收益项目的现金流，从而满足社会投资人合理的投资回报要求。由于我国当前大部分城市，尤其是中小型城市的投融资市场化发展还处于起步阶段，并且市场化运作所需要的良好市场信用体系也尚未完全建立，金融资本市场所能够提供的融资手段和风险分散工具十分有限，因此，在较短的时间内难以形成一个相对完善的由市场所主导的投融资机制。因此，考虑到基础设施建设投融资本身的特殊性，认为可考虑构建一个以政府信用为基础，以提供项目投融资风险最终担保为主要方式的投融资风险运作机制。具体而言，地方政府可在已有的投融资平台上增加一个以政府为管理主体，市场化运作、开放式的投融资风险担保基金。这一担保基金不仅可为基础性设施项目建设提供最终担保，同时也可为非基础性设施的其他项目建设提供最终担保，此外允许该担保基金参与一些风险较低，具有较高安全性的证券投资业务，如购买政府债券、购买蓝筹股票、购买优质基金等方式保持担保基金的保值增值；地方政府通过引入专业化得投融资风险评估机构对需担保的项目进行评估，根据可能承担风险的大小对需要担保的项目进行划分，进而科学判断可提供担保的项目类别以及对于非基础性设施的其他项目提供担保的收费标准；进而构建一个由政府财政资金作为初始资本、以基金本身经营收益为收入开源、政府财政注入资金与基金运营所获收益共同作为资金池、与投融资平台并行运作、为基础性设施项目建设获取政策性贷款、资本市场融资以及项目融资提供最终融资担保的投融资担保平台。通过构建这一平台，一方面可以最大程度发挥政府资金在基础设施建设投融资项目中的杠杆效应，同时也为未来政府投融资平台的完全化市场运作，构建市场化经营与运作机制建立起良好的保障性机制，有利于我国地方政府的投融资平台逐步实现从政府主导向市场主导的逐步转变。
　　（四）投融资平台发展创新模式主要保障：四项建设 以政府信用为基础、项目打捆为主要形式的投融资平台建设与发展模式仅仅为项目融资能力的提升创造了条件，但是要使这种模式具有可持续性和良性运转，还需要基础设施建设项目能够为社会投资人提供良好的投资回报，并尽可能地控制和降低投融资风险；应满足政府进行城市建设的需要，并且政府所承担的损失实现最小化，否则“项目打捆”和现行的财政担保制度就是一样的。为了实现基础性设施投融资平台的发展创新，应重点强化法人制度建设、治理结构建设、现金流建设以及信用建设，进而实现投融资体制、投融资渠道以及投融资环境的优化与完善。
　　（1）完善法人制度建设。法人制度建设，即实现投资主体市场化。这需要对目前以代表政府作为投融资主体的投融资公司进行制度性改革，明确公司的产权关系、使其真正做到政企分开、产权明晰、权责明确、管理科学。现有的基础设施建设投融资模式下，基础设施建设项目的融资与投资、建设和管理往往分属于不同的具体政府部门，这体现为“政府投资——企业融资—政府还贷”，收支两条线，建设资金的“借、用、还”是由政府不同部门分别负责。在此环境下，形成了权力和责任、风险—收益的不对称，进而使基础设施项目的投融资活动效率低下。因此，中小型城市在投融资平台发展创新过程中应通过“项目打捆”的方式使辖区内不同种类的基础设施项目的融资、投资、建设和管理活动归并到若干个投融资主体并充分发挥政府在组织和协调方面的独特优势，使投融资主体不仅是基础设施建设项目投融资活动的收益获得者，同时也是承担相应风险和债务的责任人。这将有效地解决现行投融资模式中存在的风险—收益不对称、项目资金“借、用、还”不一致所导致的政府债务负担过重，投融资平台资产负债率过高等突出问题。