关于促进产业用地高质量利用的实施方案

关于促进产业用地高质量利用的实施方案

 

为深化产业用地市场化配置改革，推动产业用地全生命周期管理，推进产业用地高质量利用，促进产业链高质量发展，助力形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，提升我市省会城市功能和中心城市首位度，根据国家、省相关政策要求，结合我市实际，制定如下实施方案。

一、总体要求

（一）指导思想。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，贯彻新发展理念和高质量发展的总体要求，深化产业用地市场化配置改革，精准配置土地要素，建立健全产业用地准入、绩效评价、存量盘活、转型退出等机制，提高单位土地经济承载容量和产出水平，实现产业用地更集约、更高效、更可持续的高质量利用。

（二）基本原则。

坚持规划引领，统筹用好各类规划产业空间，在总量规模上充分保障产业发展需要和科研创新需要，在空间布局上加强规划引导，打造高质量的产业发展空间。

坚持机制创新，全面推进工业用地供应方式改革，推行“标准地”出让，合理确定工业用地弹性出让年期，鼓励长期租赁、先租后让，探索实行“控地价、竞贡献”模式，实现工业用地优化配置。

坚持效益优先，牢牢把握高质量发展的总体要求，全面加强产业准入和土地全生命周期管理，促进实体产业提质增效，提高产业用地绩效。

坚持集约高效，强化新增产业用地的投入产出、节能环保、安全等指标约束，鼓励复合利用，加大存量低效用地盘活力度，提高土地利用效率。

二、适用范围

本实施方案所称的产业用地指本市行政区域范围内的工业用地（规划用途为M）、仓储用地（规划用途为W）及科研用地（规划用途为B29a）。

三、优化产业空间布局

（一）划定产业发展红线。

根据南京市国土空间规划确定的城市功能定位，划定高质量产业发展红线。“十四五”末，规划工业用地规模控制在300平方公里，通过“产业园区—产业社区—零星工业地块”三级体系稳定规模。产业园区、产业社区内用于先进制造业的工业用地面积不少于工业用地总规模的80%，严格限制改变用途。

（二）优化产业空间布局。

全市国土空间规划确定产业园区和产业社区的边界，突出功能定位和用地结构引导。产业用地以产业规划为约束，以空间规划为引导，向产业园区、产业社区集聚，新增产业项目原则上布局在产业园区、产业社区内，需符合产业园区、产业社区的产业定位，并统筹预留一定比例的工业用地用于建设高标准厂房。按照高质量产业发展标准，确定产业园区、产业社区外的规划保留零星工业地块。

1．产业园区以制造业功能为主，着力提升能级，其中工业和仓储用地占比应达到60%以上，打造承载国家中心城市战略功能、代表国内制造业一流水平的先进制造业基地。

2．产业社区强调产城融合、功能复合，其中工业和仓储用地占比控制在50%左右，增加科技研发、企业总部、公共服务配套等功能。

3．零星工业地块实行差别化管理。开发边界内的，现状企业经市工业主管部门按照《南京市工业企业资源集约利用绩效综合评价差别化政策指导意见（试行）》（宁政办发〔2018〕90号）评估后，符合A类标准的予以保留，可按规划新建、改建、扩建；符合B类及以上标准的现状优质企业，与近中期规划实施不冲突的且企业承诺无条件服从政府实施规划时收回土地的，可由各区统筹按产业需求实施改建。开发边界外的，经规划确认保留的，可按规划对建筑进行改、扩建。

四、合理确定规划指标

（一）科学制定规划控制指标。

根据产业需求核定产业用地容积率、建筑高度、绿地率。

1．新出让工业、仓储类项目用地容积率原则上应不低于1.2，高标准厂房项目用地容积率不低于2.0，涉及历史名城保护、使用特殊工艺的工业用地，经批准可按实际情况确定容积率。科研用地可参照同地区的商办用地，容积率不低于2.5，用地布局宜相对集中。

2．产业园区、产业社区内整体统筹绿地的规模和布局，弹性设置单个产业项目绿地率，鼓励集中布局、复合利用，除特色意图区外，以安全生产为前提，控制性详细规划中产业用地建筑密度、绿地率不做要求。

（二）简化工业、仓储用地规划调整程序。

省、市重大项目和市级以上新产业项目、仓储项目，在符合上位规划总体指标要求下，可适当优化用地容积率、建筑密度、建筑高度、绿地率等规划控制指标，执行控规技术深化程序。

（三）鼓励产业用地复合利用。

存量产业用地，对既有建筑调整行政办公、生活服务等兼容设施比例，不超过地上建筑总量的15%，依法办理相关手续。对于工业用地上增加兼容的，可继续按原用途使用土地；对于科研用地上增加兼容的，可以协议方式办理用地手续，兼容设施不得分割转让。

新建产业用地项目，可兼容其他生产服务用途（仅限工业、仓储、科研）比例不超过地上建筑总量的15%，兼容用于行政办公、生活服务设施的比例不超过地上建筑总量15%，仍按主体用地类型确定供应方式、管理、登记，兼容设施不得分割转让。对于科研用地上兼容其他用途的，按实际用途测算出让底价。

开展多用途混合利用试点，灵活确定各产业用途的比例。同一宗土地上兼容两种以上用途的，依据主用途确定供应方式，主用途可以依据建筑面积占比或功能重要性确定。

五、严格产业准入管理

（一）严格执行产业准入政策。

贯彻落实产业结构调整指导目录、鼓励外商投资产业目录以及全市制造业新增项目禁止和限制目录等准入要求，强化产业项目准入管理，严禁向禁止类工业项目供地，从严控制限制类工业项目用地。优先向《南京市推进产业链高质量发展工作方案》（宁委办发﹝2020﹞27号）明确的软件和信息服务业、人工智能、新能源汽车、集成电路、新医药与生命健康、智能电网、轨道交通、智能制造装备等产业领域项目，保障先进制造业用地。

（二）严格建设项目节地评价。

在建设项目用地预审过程中，严格执行国家、省限制用地目录、禁止用地目录和土地使用标准；对无标准、因特殊要求需突破标准建设项目，应由规划资源部门会同工业主管部门按规定组织开展节地评价，评估时应考虑工艺、流程、投资规模、产出规模等因素，合理确定用地规模。

（三）强化工业用地投入产出约束。

1．江北新区、栖霞区、雨花台区、江宁区范围内项目总投资额、亩均投资强度分别不低于1亿元、550万元，亩均产值不低于800万元，亩均税收不低于35万元。

2．浦口区、六合区范围内项目总投资额、亩均投资强度分别不低于8000万元、350万元，亩均产值不低于700万元，亩均税收不低于30万元。

3．溧水区、高淳区范围内项目总投资额、亩均投资强度分别不低于6000万元、350万元，亩均产值不低于500万元，亩均税收不低于20万元。

在此基础上，实施“控地价、竞贡献”出让模式。

（四）探索建立工业用地土壤样本库。

加强工业用地土壤污染管理，对出让前的工业用地进行土壤采样封存。定期进行土壤监测，退出时进行土壤污染评估。探索建立土壤修复保障机制，按照“谁污染、谁负责”的原则，落实土壤污染治理责任。

六、优化产业用地供应模式

（一）推进工业用地“标准地”出让。

提前推进空间规划、用地指标、征地储备、产业准入等工作，明确工业用地投资强度、容积率、单位能耗、排放、亩均税收五项基本标准，供应工业“标准地”，供企业选择，依申请随时转入摘牌程序，实现“地等项目”，“标准地”总量应达到年度工业用地供应量的一定比例。

（二）保障产业项目用地指标。

1．市级重大产业项目，由市预留建设用地指标统筹保障。区级产业项目，由市级根据批而未供、闲置土地处置情况等，向各区下达部分建设用地指标，其余部分与低效产业用地盘活情况直接挂钩，由各区安排落实。

2．建立工业用地指标周转暂借制度。相关区用地指标阶段性供应困难的，在明确归还方式、时间的前提下，由市级给予土地周转暂借额度。探索建立市区协同机制，多渠道、多方式保障工业用地合理需求。

（三）优化产业用地供应方式。

根据企业生命周期，确定土地出让方式和出让年限，切实降低企业用地成本，采取长期租赁、弹性年期出让、先租后让三种方式供应工业、仓储用地。科研用地出让可参照执行。

1．长期租赁供地的，根据产业发展趋势和企业生命周期，以5年为单位，合理设定5年、10年、15年、20年租赁年期。

2．弹性年期出让供地的，弹性出让年期一般不超过30年，以5年为单位，合理设定20年、25年、30年等出让年限。

3．先租后让供地的，分为租赁和出让两个阶段，租赁和出让总年期一般不超过30年，由企业先承租土地进行建设和产业运营，投产达效后办理出让手续。在国有建设用地使用权有偿使用合同约定的使用期限内，土地使用者可经有关部门批准，建造永久建（构）筑物。

（四）实施产业用地项目双合同管理。

对于单幅地块出让面积达到50亩及以上的工业用地项目，各区及时将《投资发展监管协议》报送至市工业主管部门、规划资源部门进行联合审核，通过审核的按程序上报市政府。对于单幅地块出让面积小于50亩的工业用地项目，各区工业主管部门、规划资源部门进行联合审核后，按程序报批。

对于单幅地块出让面积达到50亩及以上的工业用地项目，市工业主管部门、规划资源部门定期跟踪进度，实施现场核查；对于单幅地块出让面积小于50亩的工业用地项目，市工业主管部门、规划资源部门建立抽查和定期检查制度进行监管。

受让人或承租人与规划资源部门签订《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》后，各区政府或者其指定的部门应在30日内与其签订《投资发展监管协议》，明确约定土地利用的产业要求、环保要求、安全生产要求、开竣工条件、投入产出标准（投资强度、产值税收）以及招商协议中主要内容，投入、产出、过程、到期评估要求，履约违约金缴纳、违约责任处理和退出机制等内容，并进行全生命周期监管。

（五）实施“控地价、竞贡献”出让模式。

对出让的产业用地设定上限价格，竞争到达上限价格后，转为在此价格基础上投报亩均年税收程序，按照投报亩均年税收最高者确定竞得人，并将投报的亩均年税收纳入《投资发展监管协议》进行监管。

七、实行差别化用地政策

（一）重大项目的出让年期和出让价格。

投资10亿元以上的重大投资项目、国家战略类产业项目以及符合《南京市推进产业链高质量发展工作方案》要求的产业链重点项目，经市工业主管部门认定后，土地出让年限可按50年确定，实行一次性整体出让；由各区政府申请，规划资源部门在确定土地出让起始价时，可按不低于所在地土地等别相对应的工业用地最低价标准的70%确定。

（二）不同供应方式的租赁、出让价格。

1．采取长期租赁方式供地的，每5年为一个租金缴纳周期，一次性支付，首次租金不低于法定最高年期出让地价的10%。

2．采取弹性年期出让方式供地的，出让起始价按照工业用地法定最高年期50年的出让评估价乘以相应年期系数确定，年期系数=实际年期/法定最高年期。

3．采取先租后让方式供地的，出让价款按出租时约定的土地总价款扣除已支付的租赁费用予以确定。

4．根据土地规模、土地估价结果、土地市场情况等，可分期缴纳土地出让价款，在首次缴纳不低于出让价款50%的前提下，余款可按合同约定在一年内缴清。

（三）确定产业用地续期方式及价格。

1．产业用地租赁或出让合同约定的使用年期到期后，经到期评估达标的，产业项目仍符合产业导向的，可通过协议出让方式或租赁期延长方式等取得续期建设用地使用权。

2．续期时的土地出让价款或租金，合同中明确约定的按照协议约定确定，合同中未明确约定的，经各区政府研究同意，可按照原出让价款或租金，或者结合原出让价款或租金和续期时工业用地基准地价等，综合评估确定续期价格。

（四）明确出让、租赁土地“同权”。

1．在办理工业项目核准、规划许可、建设许可、贷款抵押（转让）等手续时，土地租赁合同与土地出让合同具有同等效用。以租赁方式取得的国有土地使用权和以出让方式取得的国有土地使用权具有同等效力，以租金实际缴纳对应年期办理不动产登记。

2．为实现不同供地方式的资产界定和他项权利固化，不同供地方式土地上所建不动产均可抵押，建筑物以所有权评估，土地以不同供应方式的地价内涵进行评估。

（五）鼓励高标准厂房建设和使用。

1．鼓励大中型企业自建自用四层及以上配工业电梯的高标准厂房；鼓励国有企业建设高标准厂房；鼓励小微企业、初创型企业租用高标准厂房，降低用地成本。

2．高标准厂房用地不再明确总投资、投资强度等具体要求，对高标准厂房工业用地，在确定土地出让起始价时可按不低于所在地土地等别相对应的工业用地最低价标准确定。

3．高标准厂房在不改变功能和土地用途的前提下，可按幢、层等固定界限为基本单元分割登记、转让，不受转让比例限制。项目所在地的区、园区，要明确受让对象条件，并进行监管。

（六）加强产业用地转让管理。

1．新增产业用地上的建筑，除明确约定可转让的部分以外，均应当整体持有。科研用地除兼容设施以外的建筑（地上）可转让不超过50%，相关区、园区需对受让对象进行监管，不得转让、销售给个人。既有工业用地上的建筑，未明确约定可以分割、转让的，为优化产业配套、提升产业绩效和建筑使用效率，经工业、规划资源等主管部门认定后可以有条件分割、转让。

2．可转让建筑的，应在土地出让合同中明确转让方式、产业准入要求和退出机制。鼓励采用先租后售方式，在承租人产业绩效、研发投入等指标达到设定条件后再转让。

3．园区平台转让的建筑，自转让登记之日起5年内不得再次转让，5年后确需转让的可由园区平台或区政府指定机构按约定价格优先回购，放弃优先回购的可以转让给符合产业准入要求的企业或研发机构。

4．优化节余土地分割转让。工业用地在满足原权利人自身需要后节余的部分，符合规划分割条件的，由各区政府（园区）牵头，经规划资源部门明确分割部分的规划建设条件，工业主管部门明确产业准入和投入产出要求后，可通过土地交易市场，采用“带产业项目”挂牌方式，分割转让给园区平台或经产业准入的项目。

八、实施全生命周期绩效评价

（一）建立全生命周期绩效评价制度。

工业用地项目绩效评估分别在竣工阶段（投入评估）、达产阶段（产出评估）、运营阶段（过程评估）、出让或租赁年期到期前1年（到期评估）等阶段进行，依据有关法律法规规定和土地出让（租赁）合同、投资发展监管协议组织实施，科研用地可参照执行。

实施全生命周期管理之前出让的产业用地，在项目改扩建、通过司法拍卖转让土地使用权时，应通过签订补充协议，明确产业绩效要求，纳入全生命周期管理。

建立产业园区评估机制，围绕固定资产投入强度、亩均工业增加值、亩均税收、单位能耗增加值、单位排放增加值等对产业园区进行综合绩效评价，并将评价结果作为用地指标分配、享受差别化优惠政策的重要参考。

（二）试行项目时间履约保障制度。

根据项目实际情况，各区可以实施项目时间履约保障制度，项目时间违约金以土地出让价款的一定比例约定，确保工业项目按期开工竣工、投产达产。项目时间违约金按照开工、竣工、达产等阶段，采取分阶段违约收取的方式管理；对违约情节严重的，按照协议约定，可解除出让合同，收回建设用地使用权。

（三）强化全生命周期绩效评价应用。

1．项目竣工后，应开展投入评估。各区政府或者其指定的部门应按照《南京市工业企业资源集约利用绩效综合评价差别化政策指导意见（试行）》的具体政策，及时将相关信息纳入工业企业资源集约利用绩效综合评价平台。同步开展投入评估，对于固定资产投资强度未达到协议约定标准的，由工业主管部门责令其限期整改，整改期最长不超过半年，整改后仍不能达到投资发展监管协议约定的，按协议违约责任有关条款执行。

2．项目达产后，应开展产出评估。项目亩均税收未达到协议约定标准的，由工业主管部门责令其限期整改，整改期最长不超过1年。整改后亩均税收仍达不到协议约定标准的，原则上应按年补缴协议约定税收与实际上缴税收的差额作为违约金，具体按协议违约责任有关条款执行。

3．项目正常运营后，应开展过程评估。定期对项目单位或投资主体承诺的项目业态、亩均税收、亩均销售收入、单位电耗税收、单位能耗销售收入、单位主要污染物税收等开展过程评估，根据评定的等级采取相应的差别化政策。对评价为C类（监管调控类）企业，原则上不再提供新增建设用地；禁止D类（落实整治类）企业参与工业用地招拍挂竞买活动。

4．项目使用年期到期前，应开展续期评估。采取先租后让、长期租赁方式供地租赁期或工业用地使用权到期前1年，土地权利人提出续期使用申请的，开展到期评估，经评估达标且产业项目仍符合产业导向的，优先以协议出让方式或租赁期延长方式等取得续期建设用地使用权。土地权利人未提出续期申请，或提出续期申请但绩效评价后不符合条件的，建设用地租期或使用权到期后，自然终止合同，依法收回建设用地使用权。

（四）加强全生命周期监管体系建设。

按照“谁主管、谁负责”的原则，各区、市相关部门应建立覆盖产业用地项目准入、工程建设、竣工验收、达产复核、到期续期等环节监测核查机制，实施全覆盖、全过程的联动协同监管体系。项目准入时，重点审核企业是否按照“双合同”的标准和要求编制建设方案。项目建设过程中，重点监管企业是否严格按标准、设计要求施工建设。项目竣工达产后，按照“双随机、一公开”的要求，建立抽查和定期检查制度，及时排查并消除各种隐患。项目正常运营后，按照工业企业资源集约利用绩效综合评价进行管理。

（五）健全产业用地退出机制。

1．建立土地自愿退出机制。在项目约定的开工时间之前或达产之后，因企业自身原因无法开发建设或运营的，土地权利人可申请解除土地出让合同，经出让人同意，按照约定终止土地出让合同，收回建设用地使用权，按约定返还剩余年期土地出让价款。

2．强化土地强制退出机制。土地权利人在取得建设用地使用权后，应按照“双合同”约定的开发利用条件使用土地。存在除不可抗力因素外，因企业自身原因未按时开工、竣工、达产，超过合同约定最长时限的；在使用过程中造成严重环境污染，经生态环境部门认定的；在项目建设运营过程中发生重大安全事故的，经应急管理部门认定的，三种情形之一的，按照协议约定，出让人可无偿收回建设用地使用权。

3．土地自愿或强制退出的，对地上建筑物的补偿，可按合同中事先约定的，采取残值补偿、无偿收回、由土地权利人恢复原状等方式处置。土地使用年限到期后退出的，建筑物残值可按最高年期折旧后补偿。

（六）加大信用评价和联合奖惩力度。

探索建立产业用地企业投资项目信用评价体系和严重失信名单制度。建立健全项目全过程信用档案，并提请相关部门依照国家和省、市规定纳入公共征信系统，依法供查询或予以公示。根据项目开工、竣工核验、达产复核情况按约定予以奖惩。信用评价结果作为企业享受差别化优惠政策的重要参考。针对严重失信的用地企业，采取联合惩戒措施。

九、加大存量产业用地盘活力度

（一）引导低效工业用地“退二优二”。

1．对于产业园区、产业社区内的低效工业用地，鼓励综合运用厂房加层、增资技改、整治提升改造等多种方式提高土地利用水平。对符合相关规划，不改变用途的，提高土地利用率和增加容积率，不再增收土地价款。

2．为促进企业实施“退二优二”，各区可在完善过渡期安置服务、提供资金扶持、开展改造开发业务指导与帮扶等方面研究出台相关支持措施，满足企业需求，释放产业用地升级潜力。

3.原则上产业园区、产业社区内的低效工业用地再开发不得改变土地用途，确需改变土地用途的，须经市工业主管部门同意，在满足工业用地总量不减少的前提下，按程序报批。对于新增供应的工业用地，项目出让十年内，原则上不得通过城镇低效用地再开发协议出让方式改变土地用途。

4.对于列入低效用地专项规划和年度计划的工业用地项目，为实施再开发，可以对项目用地和建筑进行分割。

（二）积极探索低效用地退出路径。

完善市、区产业用地收储制度，各区可划定特定区域，明确区域内产业用地必须通过收储进行转型开发。鼓励园区平台发挥市场主体优势，试点“优质物业换低效用地”等市场化回购和退出方式。

（三）鼓励零星工业地块入园转型。

产业园区、产业社区外的零星工业地块，按规划和产业政策需要搬迁的，在符合国家产业政策的前提下，经规划资源部门审核，并报市、区政府批准，收回原土地使用权，在产业园区、产业社区内以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地。

十、建立产业用地高质量利用保障工作机制

市政府成立全市产业用地高质量利用工作领导小组，由市政府主要领导担任组长，分管工业的副市长、分管规划资源的副市长担任副组长，市工业和信息化局、规划资源局、发改委、科技局、财政局、生态环境局、商务局、投促局、应急管理局、市场监管局、税务局等相关部门为领导小组成员单位，统筹推动产业用地高质量利用工作。建立全市工业项目用地出让联合审核机制，由分管工业的副市长牵头，市工业和信息化局、规划资源局、生态环境局、商务局、投促局等相关部门参与，负责对项目投资人、项目可行性以及行业发展前景、项目产值税收和投资强度、未达标准补偿机制等进行审核。

对于单幅地块出让面积达到50亩及以上的工业用地出让，各区应拟订工业用地出让方案、项目《投资发展监管协议》，并将相关材料一并报市工业和信息化局、市规划资源局；市工业和信息化局、市规划资源局共同召开会议，召集相关单位对工业用地出让方案、项目《投资发展监管协议》进行审查，并报全市工业项目用地出让联合审核机制审核。分管工业的副市长召开工业项目用地出让联合审核专题会，对上报议题进行集体研究，会议通过后报市政府常务会研究；市政府常务会议纪要签发后，由市规划资源局使用“南京市人民政府土地审批专用章”，以市政府名义发文批复，并按程序组织挂牌。对于单幅地块出让面积小于50亩的工业用地出让，各区参照制定相应工作流程，自行组织出让。工作流程报市工业和信息化局、市规划资源局备案。

市工业和信息化局牵头负责产业用地高质量利用的具体工作，综合协调产业园区产业规划和布局，实施工业企业、园区资源集约利用绩效综合评价，推动落实差别化政策，联合市规划资源局修订工业用地出让工作流程规则，报市产业用地高质量利用工作领导小组审定后发布执行。增设产业园区管理机构，专职负责产业用地全生命周期管理，指导推进工业用地的节约集约利用，承担产业园区规划布局和建设发展的综合协调。

市规划资源局负责编制产业用地空间规划，划定工业用地红线，提供企业空间地理信息和工业用地数据，监管和实施产业用地出让合同。

市发改委负责落实产业结构调整目录，适时修订完善制造业新增项目禁止和限制目录。

市科技局负责提供企业研发机构等相关数据。

市财政局负责贯彻落实国家、省有关存量用地收储相关税费政策，配合做好差别化政策落实。

市生态环境局负责提供企业排放数据和环保违法信息，做好产业项目生态环境准入监管。

市应急管理局负责提供企业安全生产标准化达标评审信息和事故统计信息等相关数据，牵头推动产业项目安全生产工作。

市市场监管局负责依法参与涉地股权转让的联合监管。

市税务局负责提供企业销售收入和税收相关数据，贯彻落实国家、省有关存量用地收储相关税费政策，配合做好差别化政策落实。

各区政府作为产业用地高质量利用的责任主体，需建立对应专门机制，指定部门或由园区管委会负责产业用地高质量利用涉及项目准入、用地出让、绩效评价、低效退出等具体工作。

江北新区管委会应根据本实施方案要求，按照相应管理权限，制定江北新区直管区范围内的产业用地高质量利用实施方案。土地出让后签订的《国有建设用地使用权出让（租赁）合同》《投资发展监管协议》同步报送市工业和信息化局、市规划资源局备案。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

抄送：市委各部门，市人大常委会办公厅，市政协办公厅，市法院，市检察院，南京警备区。

南京市人民政府办公厅                   2021年1月13日印发