县镇干部“走读”问题研究

　　县镇作为基层政权组织，处在促进发展的最前沿，维护稳定的第一线。县镇干部直接面对广大群众，与群众接触最多，联系最多，他们的素质体现着党执政的能力，他们的作风影响着党执政的成效。县镇干部“走读”一直是群众反映比较强烈的问题，如不正确认识并研究解决，事必影响党群、干群关系，影响党的形象和基层政权巩固。在党的群众路线教育实践活动中，按照“边学边改、立查立改”的要求，最近，我们遵照市委领导的指示，对县镇干部“走读”问题进行了专题调研，摸清了现状，分析了原因，提出了对策。

　　一、值得关注的干部“走读”现象

　　干部“走读”只是一个形象比喻，其“走读”本身缺乏严格的标准定义，只是泛泛地指那些在县镇基层工作，而住在市城区的干部。到底家和工作地多远以上才算“走读”，在当前交通发达的条件下，这个“走读”是用时间计量，还是用距离计量，没有统一的规定。我们暂且将那些在基层工作，住在城镇的干部统称为“走读”干部。据调查了解，“走读”的县镇干部大体分三类：一是轮子干部。白天工作在县镇，晚上回到城里住宿，很多时间耗在路上。全市×个县区，镇办领导中在×市区或县城区有房子的比例最低的×,最高的×。二是候鸟干部。

干部像候鸟一样，总往城里跑，白天能见人，晚上见人难，遇事打电话，急事才回来。三是影子干部。周末安排少数人员值班，工作搞遥控，往往有事才来。干部“走读”现象也从一个侧面反映出部分县镇干部精神不振、纪律不严、作风飘浮等问题。

　　二、不可小觑的“走读”影响

　　“来得晚、走得早，心想家、两头跑，要办事、见人难”这是一些群众对“走读”干部的形象比喻。“走读”带来的影响不可小视。

　　一是助长“四风”滋生。部分“走读”干部，容易对自己放松要求，上下班经常出现迟到早退现象，久而久之就会对机关的相关规定不以为然，对相关制度执行不严。有些干部在城里买房，就会想法设法利用手中权力搞关系，安排自己的配偶、子女到城区工作和读书。“走读”也容易形成攀比风，看谁的买的楼盘好、谁的车子好、孩子上的学校好、家人城里安排的工作好等等。

　　二是制约工作成效。“走读”容易滋生干部的临时观念，表现工作上会出现短期行为，要么急功近利地出经验、出成果，搞“形象工程”，追求近期效应;要么浮在面上，不深入细致调查研究，抓工作落实浅尝辄止，处理问题不彻底不全面，给后继工作留下隐患，时间一长，不仅干部的能力素质得不到提高，还带坏了工作作风，实际的工作效果差。

　　三是疏远干群关系。“走读”一方面让很多干部把时间和精力花费在“走”上，难以主动深入群众中去“想群众之所想，急群众之所急，排群众之所难”。另一方面“走读”让上门办事的群众难见到人，容易产生距离感、等级感，久而久之，会与群众距离越来越远，联系越来越少，感情越来越淡。

　　四是加重开支负担。干部“走读”现象的存在，无论对公还是对个人而言，带来最直接、最现实的问题就是交通费和电话费的支出增大。目前，我市镇办工作经费普遍为每月2—×万元，维持日常办公仍捉襟见肘，交通费用的增加更加剧了这种紧张局面。

　　五是影响家庭生活。“走读”干部中两地分居者居多，据统计，全市县镇干部中配偶不在工作地的比例平均高达90以上。很多“走读”干部长期两地分居生活，容易制造夫妻矛盾，影响干部的家庭稳定。

　　三、错综复杂的“走读”原因

　　经调研分析，我们认为造成干部“走读”的因素涉及方方面面，就客观方面而言，主要原因有：

　　1、现行干部人事制度的必然结果。

其一，公务员“凡进必考”，考上公务员的大多是来自全国各地的大学毕业生，他们当中一部分人在工作地结婚生子，沉淀下来;一部分把公务员作为跳板，到基层后或考研，或再参加省考、国考，或想办法调回原籍、或调进大城市。

其二，新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》明确规定“实行党政领导干部交流制度”和“实行党政领导干部任职回避制度”，对交流、任职回避的情形做了明确规定。在实际执行中，交流制度存在批次频繁的问题。根据我们对现任县区党政领导班子成员的数据统计，异地任职的，占总数近×，在县区间交流任职×次以上的×人，占总数×，交流×次以上的×人，占总数×。

其三，上级下派干部也是造成干部“走读”的重要原因。据统计，全市县区党政领导干部由省直部门下派任职的×人，占总数×，由市直部门下派任职的×人，占总数×。

其四，干部任用监督体制不健全。目前，上级主要领导在干部考核、调整任用方面有着较大的发言权和影响力，而普通老百姓在乡镇领导干部的升降去留上的发言权和影响力相对较小，致使一些基层干部一切向上看，把领导的满意和高兴作为工作的最高标准和要求，再加上有些“空降”干部、挂职干部把到基层工作看作是镀金升迁的手段，使得不少基层干部不安心、不静心，直接的结果就是把家安在城市，过起“走读”生活，伺机升迁调整。

　　2、社会发展的必然结果。

其一，城乡发展不平衡，明显的差别驱使干部“走读”。“人往高处走，水往低处流”。乡镇的教育教学条件和教育水平远不如城市，医疗技术设施也和城市差别很大，在城市无论是就业，还是收入都远好于乡镇，因此，很多乡镇基层干部想方设法把自己的家庭搬到了县城甚至更大的城市居住生活，就是希望家庭生活环境和条件更好一些，能够给家属就业、子女上学创造更好的条件。

其二，城镇化进程加快推动干部“走读”。随着城镇化水平的迅速提高，一个重要表现和成果就是农村人口迅速向城市迁移，由农民转变为市民，实现职业和生活方式的转变，县镇干部在这样的大背景下，也不可避免地加入迁移潮流，客观上造成干部“走读”。

其三，现代交通和通讯发达方便干部“走读”。联接城乡四通八达的交通网络，公交车、小汽车等方便快捷的出行工具，拉近了城乡之间的物理距离，让干部有条件工作在乡镇，居住在城市。人手一部的移动手机、电话和不断发达的互联网络，方便干部处理各种事务，休息时间也可以在家办公。

其四，干部流动性加大需要干部“走读”。随着改革的不断深入，行政管理公共事务越来越多，再加上现行政策的规定要求，使得干部的工作流动性越来越大，一些干部在县镇工作没有几年就被调整交流，据统计，县级干部任职10年以上的，一般都在3-×个县区工作过。事实上干部每调动一次工作就把家搬到单位既不现实也不可行，较好地选择就是把家安到生活条件相对较好的城市，自己来回跑，后院稳固，才有心思和精力抓好工作。

其五，一些社会问题催生干部“走读”。受当前社会发展和传统思想影响，养老、子女抚养主要依靠家庭来解决。家在城市的县镇基层干部基本都面临年老父母和年幼孩子需要人照看的现实问题，这些问题也是造成干部“走读”的重要因素。

　　3、县镇工作方式和工作内容改变的必然结果。随着经济社会的深入发展，政府职能的不断转变，乡镇基层政权的工作方式、工作要求和工作内容都发生了深刻的改变。大规模、运动式、集中性的活动少了，日常性、个别性的活动多了;发号施令、行政管理少了，政策引导、服务帮助多了等等，这些新的改变也给基层干部能力素质提出了新的要求。

事实上乡镇基层干部普遍第一学历不高，受条件限制，工作中接受再教育再培训的又不多，素质亟待进一步提高，为了改变现状，相当一部分农村乡镇基层干部需要从大中专毕业生和城市在职干部中选拔和培养，这些实际需要也造成了干部“走读”。另外，当前的工作模式是上级机关给乡镇基层下达的各种指标和任务，基层需要抽出更多的时间和精力来完成各种目标任务和检查评比活动，也一定程度上疏远了真正需要服务的普通群众，从而加重“走读”现象带来的不良效果。

　　4、基层基础设施建设不完备的无奈之举。根据统计，全市×个县区×个乡镇办中，大多实行“宿办合一”模式，机关干部×至×人一室的情况较为普遍，且住宿条件较为简陋，×区仅有×个镇办有部分单身宿舍，×县80的镇住宿比较紧张，要让所有县区、镇办都给全体干部提供住宿条件较为困难。各镇办均设有机关食堂，能解决干部就餐问题，但澡堂、文化娱乐设施场所、健身器材、暖气供应等建设配置参差不齐，发展不均，×县×个镇办只有×个镇设有澡堂，×县各镇办澡堂没有暖气设施，只能夏天使用，×县各镇办均无文化娱乐设施配置等。

　　5、对走读问题处理的制度缺失。对于干部“走读”问题目前还没有明确的制度和规定来规范约束。虽然各级也想了一些办法，做了一些有益尝试，但往往是原则性要求多，制定的一些制度也因不适应时代发展和形势需要，逐渐被遗弃，加上管理监督机制的不到位，导致解决部分干部“走读”问题或无法可依，或制度缺乏具体有效的针对性和可操作性，或缺乏人性关爱难以落实，使得干部“走读”问题长期得不到解决。

　　从主观方面看，主要有：

　　1、思想松懈。一些干部放松了主观改造，理想信念动摇，服务意识缺失，造成思想滑坡，艰苦奋斗精神不强，不以走读为问题。

　　2、群众观点缺失。一些干部的“公仆”意识淡化，“领导”意识较强，搞研究不深入基层和群众，做工作不走群众路线，安排任务不考虑基层群众的实际情况，在想问题办事情上，没有真正把基层群众的利益放到第一位，致使一些工作脱离实际、脱离群众。

　　3、贪图安逸。少数干部工作不求进取，不安心在基层工作，认为工作在乡镇已经很辛苦了，该奉献的也奉献了，是到时候追求享受生活了，迟到早退没有什么，干部“走读”是很正常的事。

　　4、认识不一。长期以来，对干部“走读”的认识不一致，理解不统一，也找不准问题的症结所在，以致于解决的态度不坚决，力度不够大，措施不到位，成效不明显。

　　四、标本兼治的对策建议

　　随着城镇化进程的加快和交通通讯条件的改善，以及干部交流制度的推广，干部“走读”现象可能会越来越多，越来越普遍。治理干部“走读”问题，必须坚持从实际出发，切实找准根源所在，采取标本兼治、疏堵结合的方式，着力消除“走读”产生的负面影响。

　　一是要正确认识和对待干部“走读”现象。治理干部“走读”现象的初衷是要促进领导干部密切联系群众，减少行政成本，预防和减少腐败，切实方便地为基层老百姓排忧解困，推动基层经济社会发展。但是，干部脱离群众、作风不实，甚至产生腐败行为，是由多种原因造成的，“走读”不是根本原因，不要人为把“走读”问题扩大化、复杂化、标志化，“走读”是社会发展进程中的正常现象，要以正常心态对待并接受。

　　二是要继续深化干部人事制度改革。建立健全更加民主科学的干部考核任用机制，在坚持党管干部原则下，在干部考核调整使用上赋予广大人民群众更多的话语权和影响力，把干部“一切向上看”变为“一切为群众干”。要重视做好对干部的日常了解和对班子的分析研判，综合运用多种形式真实了解民意、正确集中民意;

要在干部选拔任用的动议、民主推荐、考察、讨论决定、任职等各个环节，根据职位和人选的不同情况，主动加强与有关领导成员的沟通，提前征求上级分管领导成员意见，注重听取同级、下级和老干部意见建议，把相关情况了解透彻，全面、公正、客观地分析干部德才表现，定期向党委汇报相关情况;要根据岗位职责需求，有针对性地突出考察考核的侧重点和关注面，进一步完善民主推荐的程序、方法，合理确定参加民主推荐和民主测评的人员范围，切实提高民主质量;

要重视做好后备干部库的建设，把综合研判、日常培养、考察考核统一起来，按照规范化、制度化、标准化、信息化要求，建立后备干部信息资料库，凡选用干部都从优秀后备干部库中提取，把加强党的领导与充分发扬民主相结合，培养选拔出更多更优秀的好干部。

　　三是要继续加强经济文化社会建设。大力推进基本公共服务的均等化，着力缩小城乡两极的明显差距，让基层一线的干部及家人在工作地也能享受到和城市一样的待遇。要在政策上支持农村乡镇优先发展。树立城市支持乡镇的发展理念，在政策给予乡镇干部真正的“市民待遇”。建立统筹城乡一体的公共服务供给体系，逐步改善提高乡镇一级的公共服务供给质量水平，缩小与城市在读书、医疗、就业、交通、娱乐等方面的差距。加强基层镇办的基础设施建设，确保功能完善、利用充分。

要在财政上扶持乡镇发展。改变重城市轻农村乡镇的投入体制，加大对基层一线的财政投入，特别是对困难乡镇的财政投入。大力发展乡镇经济，因地制宜地利用乡镇资源，在引进项目、服务创收上做文章，增强“造血”能力。要改革税收体制，切实丰富乡镇的财政来源。要在人力保障上支撑乡镇发展。要加强人才培养，扩大人才规模，提高人才层次，为乡镇建设储备好人才。要注重乡镇本土干部的培养任用，增加“住读”干部份量。要大幅提高乡镇干部的经济待遇，保障基层一线干部能够安心工作。要疏通城市干部向乡镇流动的渠道，不断改善基层一线干部队伍结构。

　　四是要继续完善监督体系建设。在加大党内监督的同时，拓展群众对公权力的监督渠道和手段，进一步规范钱、财、物的管理使用，做到严格控制，公开透明。要广纳群言。要给群众充分的话语权、表达权，切实了解群众的心声。推行开门问政模式，把征询民意、了解民情作为一项长期机制固定下来，充分运用书面征求、口头征询、网络征询等各种形式了解群众所思所想，及时调整改革执政方式方法。

要公开承诺。继续推广群众路线教育实践活动经验做法，围绕“为民、务实、清廉”，作出具体承诺，做到政策、程序、标准、措施“四公开”，让群众明白政府工作哪些事情可以做，应该怎么做，这样做的效果是什么。要请群众来监督。通过设立举报信箱，开通举报热线和网络举报等多种形式鼓励发动群众对政府公行为来监督，把公权力放到阳光下。

　　五是要完善相关工作机制。推行“五四三”工作法，即县镇领导干部每周必须在岗5天以上，在机关住宿×个晚上以上，深入基层3次以上。县镇党政主要领导干部上班期间，必须全天候坚守岗位，非经批准，不得离开本行政区域。每周要带头深入实际，深入群众，调查研究解决群众关心的问题，推动工作开展。严格值班带班，县镇领导干部必须轮流夜间值班，应对突发问题和紧急情况。节假日在岗领导干部不得少于班子成员的三分之一，党政主要领导至少一人保证在岗。严格请示汇报，县镇领导干部因公务需离开本行政区域，必须按程序审批，并在规定时间内返回工作岗位。

建立健全县镇领导干部考勤工作档案，考勤情况定期汇总，供上级检查，领导干部在岗情况一律公开，接受群众监督。严格问责查处，凡本行政区域内发生突发事件、重大事故，领导干部无故不在本行政区域的，一律先停职，再调查处理。凡是不按规定执行的，根据实际情况，分别给予诫勉谈话、通报批评，情节严重、造成重大影响的，给予党政纪处理，并按照“一岗双责”要求，追究主要领导的责任。