社会保险法适用标准的细化问题探析 社会保险法

　　摘要：社会保险法所限定的给付义务、给付标准与给付行为本身就是保障公民从国家和社会获得物质帮助的权利实现的法律依据。而《社会保险法》只是在各保险子系统的原则性、概括性内容方面进行“骨架立法”。依据社会保险法所确定的基本原则进行细化标准的建立和可操作性下立法的制定是令社会保险法律体系“骨肉丰满”的重要环节。社会保险标准细化是应对复杂的社会保险法律关系的必要补充。社会保险法的执行需要标准细化从而对自由裁量权进行约束。同时，社会保险标准细化与重视社会保险程序是一个硬币的两面，也是社会保障权利得到救济的重要保障。社会保险法细化还要注意细化立法的授权立法问题以及社会保险权案件的司法诉讼问题。
　　关键词：社会保险法；适用标准；细化；骨架立法
　　中图分类号：D912.29 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2012）07-0043-05
　　社会保险法是社会保障制度中的重要法律规范。作为社会保障制度的主干制度和基础性制度的社会保险制度主要是国家通过立法针对负有一定缴费义务的劳动者在其生、老、病、死、伤、残、失业以及发生生活困难时，给予物质帮助的社会保障制度。社会保险法的颁布实施，则标志着中国社会保障制度核心制度框架的形成。这部有着社会保障支架意义的全国性法律带来的社会保障制度构建的益处自不待言。从西方工业国的发展历程看，社会保障制度是工业化国家在发展过程中保障经济、社会均衡发展的重要制度。社会保险本身的初衷就是要通过国家强制相关主体参加，对经济领域的再次分配的干预实现相对的社会公平，在经济快速发展的同时构建和谐社会关系。因此集行政给付、国家干预、收入再分配、公民权利保障等理念于一体的社会保险法在调控复杂利益关系、处理政府管制与市场自治、效率与公平问题时面临着非一般的立法重任。
　　一、社会保险法作为“骨架立法”的特点
　　与改革开放以来我国的立法进程相类似，2010年制定的社会保险法是在长达25年的社会保险子系统的改革试点、试点推广的摸索和总结梳理的基础上形成的。早在1985年9月通过的《中共中央关于制定国民经济与社会发展第七个五年计划的建议》中就首次明确提出了要建立包括社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚等内容的社会保障制度，并在养老保险、失业保险、医疗保险、工伤、生育保障等方面进行了一些初步试点。近年来，我国社会保险制度进行了一系列试点和改革的推广，在建立了基本制度的同时也颁布了大量法律规范。从1994年开始，国务院组织实施了“社会统筹与个人账户相结合”的医疗保险试点1998年出台了《国务院关于建立城镇职工基本医疗保险制度的决定》，2007年颁布《国务院关于开展城镇居民基本医疗保险试点的指导意见》，2009年颁布《中共中央、国务院关于深化医疗卫生体制改革的意见》。1991年国务院发布《国务院关于企业职工养老保险制度改革的决定》，1997年又颁布《国务院关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，2005年的《国务院关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，2009年发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》。《失业保险条例》已于1998年通过并实施，《工伤保险条例》于2003年4月国务院第5次常务会议通过，自2004年施行。
　　当由全国人大常委会制定的《社会保险法》颁布并实施以后，作为与前面由国务院颁行的行政法规（在没有立法机关立法情况下国务院的先行立法也称“试验性立法”）相比是具有更高效力位阶的新法，《社会保险法》必然是更高效力的法律适用依据。而这部《社会保险法》也只能在各保险子系统的原则性、概括性内容方面进行“骨架立法”。依据社会保险法所确定的基本原则进行细化标准的建立和可操作性下位法的制定是令社会保险法律体系“骨肉丰满”的重要环节。这在世界各国几乎成为通例。在美国的社会保险法律秩序的结构中，行政法规就如汪洋大海，法律只是漂浮在大海中的少数孤岛。英国的立法权属于议会，但对行政机关可以授权进行“委托立法”，而且委托立法的数量远远超过议会的法律。但我国授权立法的具体制度运行环境与西方不同，这将导致我们对行政机关的部分委任立法要非常慎重。随着现代社会的发展，国会“骨架立法”的现象越来越多，然而授权立法的具体授权规则和授权层级都要受到全国人大的约束。毋庸置疑的是，以全国人大制定的《社会保险法》作为上位法依据，以授权立法的方式制定更为详尽的适用标准是完善社会保险立法以及促进社会保险实施、司法适用的重要途径。
　　二、从社会保险法的适用看社会保险标准细化的意义
　　（一）社会保险标准细化是应对复杂的社会保险法律关系的必要
　　有学者将社会保障关系概括为调整政府、社会保障机构、用人单位、劳动者相互之间关于社会保障构建、运行、监督等八个方面的关系。①目前国内在处理这些多元、复杂的法律关系时，理论上分别可以适用民事侵权法律规范、劳动保障法律规范、行政法律规范和刑事法律规范的内容。当然存在对于违法主体的民事责任、行政责任和刑事责任的不同程度的责任追究。但实践中我国关于社会保险权利救济形成了两种不同的模式:依照劳动争议解决模式和按照行政争议处理。社会保险类的纠纷最密切适用的或在判定基本的社会保险法律关系时的基础规范仍然是社会保险法律规范。社会保险法适用标准的细化一方面能够让不同主体在寻求法律保护、法律救济的过程中对于基本事实问题有更为清楚的预期和把握，另一方面也会让现在比较混乱的、复杂交叉的权利救济途径得到较好地梳理。
　　社会保险争议分离于普通的民事侵权争议、劳动行政争议和行政复议与行政诉讼案件的处理，最重要的原因是社会保险立足“社会本位”，追求社会公益，以社会公平为目标。作为重要的社会法，社会保险法着力强调公权力的适度干预和社会弱势群体的普遍救助。对于劳动关系和行政关系来来讲无论是劳动者与用人单位之间、用人单位与社会保险经办机构、劳动者与社会保险经办机构，还是政府及其职能部门与行政管理相对人之间都是不对等的法律地位。社会保险法会产生行政确认、行政裁决、行政不作为、行政程序、行政处罚等方面的问题。在强调管理与被管理、命令与服从、管理与隶属的关系中都不能很好地保障劳动者社会保险权利的实现。同时社会保险具备保险的最一般特征即通过“大数法则”进行风险分担。因此不论对职员还是用人单位来讲都是“出险”情况下的社会广泛分担，对各方均有益。基础原因是工业社会的风险不全是人为可以避免的，对于一些风险出现的主体失范行为可以进行惩罚，但不以惩罚为目的，而是以受损及时填补和恢复为目的。这也正是社会保险关系不同于普通民事关系的原因所在。社会保险通过及时的救助并寻求后续保障而实现国家对特殊弱者的物质帮助，使得劳动者的社会保险权益，社会稳定和经济发展，这三者得到统筹兼顾。