[针对流动人口的地方立法原则]北京流动人口2018数量

　　日前，《广东省流动人员服务管理条例(修订草案)》提交省十一届人大常委会第十次会议审议。这是该条例自1999年实施以来的第二次修订。第一次修订出现在2003年，删除了与“收容遣送”有关的规定，而本次修订则旨在变暂住证制度为居住证制度。
　　一国之内的流动人口具有多重身份。首先，他们都是同一国家内部的公民，享有宪法和法律规定的权利和义务，就此而言，他们与本地常住人口无异；其次，他们也是劳动者，要享受劳动法律赋予的权益。任何一个地方政府要对来自另一个户籍地的本国公民做出规范和管理，第一必须处理好政府与公民的关系，要尊重流动人口作为国家公民的身份和权益，要体现出政府服务公民的本质职能。因此，规范和管理的出发点应该是协助客籍公民在本地的生存、生活和发展。第二要处理好公民与居民的关系，或者说是身份证与居民证的关系。公民身份与国家相联系，居民身份与地方政府相联系，公民身份要高于居民身份，不能用居民身份来限制甚至否定公民身份及基于公民身份而享有的相关权益。过去的暂住证制度存在的最大弊端是没有对流动人口的公民身份给予应有的尊重以及对公民权益作出有效保障，不利于具有公民身份的流动人口取得地方居民身份。第三，鉴于我国在户籍制度上存在的公民身份碎片化的现状，任何关于流动人口的地方立法都应该有利于统一的公民身份的建立，这也应是我国社会改革的基本目标之一。
　　根据前述原则，笔者认为这次修订应该强调以下几个方面。第一，要突出地方政府对作为国家公民的流动人口的服务职能。从草案来看，这次修订似乎对流动人口的多重身份有了一定的认识，突出了政府对流动人口的服务意识，减少了旧条例中的管制意味。据报道，修订草案对流动人口的界定、对办理居住证的资格以及居住证的有效期都有了新的规定，而且取消了首次办理居住证的收费，不办理居住登记也不用罚款。此外，条例还规定，各级人民政府应当将流动人员的服务管理工作纳入经济社会发展总体规划，逐步实现基本公共服务均等化。流动人员服务管理所需经费纳入各级人民政府财政预算予以保障。此外，条例的名称还专门在“管理”前面加上了“服务”两字。这些规定与旧条例中有关暂住证的规定有了实质性的差别，减少了政府的强制和蛮横，开始摆正了地方政府与国家公民的关系，体现了地方政府对公民的尊重。这种突出政府对流动人口的服务――至少是服务与管理并重的立法精神是值得肯定的。
　　第二，要对流动人口的公民权益给予有效的保障。据报道，本次修订突出了五个方面的转变，即从暂住证到居住证，从“管人”到“管事”，从单一功能证件到多功能证件，从规定流动人员义务到规定其权利，从管理到提供服务。具体而言，持有居住证的流动人口在广东可以享有九大权益，包括公益性就业培训和职业介绍服务、社会保险相关待遇、国家规定的免费计划生育基本项目技术服务以及传染病防治和儿童计划免疫保障服务等。这些权益，有的体现了对流动人口公民权利的保障，有的体现了对流动人口劳动者权益的保障。当然，仅仅列出相关的权益还只是第一步，更重要的是要确保这些权益的落实。
　　第三，地方政府要有为符合条件的流动人口融入本地社会的真情实意。本次修订的一个亮点是有关流动人口“五年入学，七年入户”权益的规定，它被媒体视为“最引人注目、最令人期待”的内容。这一规定，以流动人口的有效居留期限作为取得本地居民权益和身份的基本条件，不仅合乎迁移的国际惯例，也体现了广东的开放性和包容性。如果这样的规定得到有效执行，无疑具有巨大的示范作用，并对我国的流动人口融入客居地产生重大而积极的影响。不过，我们对此只能抱谨慎乐观的态度。因为这样的规定在修订前的条例中同样存在，而据说在过去几乎没有一个流动人口因为这样的规定而得以成为本地居民。
　　这次修订的文本固然有令人欣慰的内容，但对最核心的内容，即是否给予流动人口“五年入学、七年迁户”的权利，还存在不同的意见。笔者希望我们的立法者能够从我国社会改革和社会建设的战略高度出发来审视本次修订，以更加开放和包容的心态来对待流动人口，通过制定具有可行性的法律，为流动人口提供有效的公共服务，并为其有序融入本地社会创造条件。