【民众诉求“抛砖”的推动与政府主导“引玉”的改革】民众诉求窗口

　　［摘 要］城市化中非理性的土地征收行为，容易给城市建设的“品质”留下“经济隐患”和“社会风险”。温州城市建设中的土地征收模式，既有“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动，又有“自上而下”政府主导“引玉”的改革，其典型特点是回应征地群众的“民生诉求”问题，通过“三分三改”给予农民“携土地资源用益物权”入城的市民身份，并创造农民可以“自由择业”的“宜农则农、宜商则商、宜工则工”的经济环境，使得失地群众生活“有依靠”、工作“有奔头”。温州征地模式，既有其成功的独特性，又有可以推广的普遍性，科学总结温州城市化建设中土地征收的成功经验，对于指导城市化建设中土地征收和谐化进行有着重要的理论与实践意义。
　　［关键词］土地征收；温州模式；民众诉求；三分三改；经济发展；社会民生
　　［中图分类号］Ｄ６０ ［文献标识码］Ａ ［文章编号］１６７２－２４２６（２０１２）０８－００７５－０６
　　以城市建设驱动力的来源划分，城市建设有两种模式，一种是自下而上的社会公众需求驱动的“建设城市”模式，其动力主要源于社会公众对城市扩建的需求，由社会公众影响政府去开发和建设城市；另一种是自上而下的政府部门需求驱动的“城市建设”模式，其动力主要源于政府部门依靠城市扩建来解决社会、经济、政治问题的需求，由政府主动提出并倡导社会公众去开发和建设城市［１］。目前，我国城市化类型主要是后一种政府推动“城乡一体化”的“城市建设”模式，既取得了建设成绩，也存在着建设中的土地征收“执行困境”的问题。关于城市化建设中理性的土地征收模式问题，可以研究我国改革开放的典型城市“温州”。温州城市建设中土地征收的道路，既有“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动，也有“自上而下”政府主导“引玉”的改革；既有其成功的独特性，又有可以普遍推广的城市建设中土地征收模式的共性。科学总结温州城市化建设中土地征收的成功经验，对于指导城市化建设中土地征收和谐化进程有着重要的理论与实践意义。
　　一、“自下而上”民众诉求“抛砖”的推动：温州将军村征地的实践
　　鹿城区的城市规划建设是温州市城市化建设的典型成果之一。上个世纪９０年代初，由于温州民间社会的成长，迫切需要城市化“以造城来满足居民对于城市生活与发展的需要”［２］，温州市鹿城区的规划建设便应运而生。
　　１．鹿城区进一步城市化“建新城”面临的问题
　　鹿城区“城中村”改造与城市化建设面临的最重要的经济问题是如何科学规划，实现工业与边缘区域农业产值的相对均衡、协调发展。具体而言，温州市鹿城区城市化建设面临的困境主要有如下几方面：（１）制度层面：历史规划欠科学，政策执行欠合理。在法制建设相对不健全的情况下，市场经济运作的“盲目性”特征，使得早期温州市鹿城区的城市化建设缺乏科学规划，越权批地、乱占耕地、侵吞耕地问题较严重，造成了工商业用地与农业建设用地比例严重失衡。（２）环境层面：土地质量整体下降，环境污染日益严重。一方面是工业区的兴建与城市居民住宅区、商业区的分布紊乱问题，另一方面，由于鹿城区历史建设的规划欠科学，对工商业与农业的投入比例失衡，使得工业用地区域“废气、废水、废物”的排放超标，城市区域的水资源、大气资源、土地资源遭到破坏。（３）利益层面：市场主体维权意识强，城市规划利益协调难度大。土地征收是城市化规划建设必然的一个环节。鹿城区进一步城市化建设的规划，必然涉及土地资源利用的调整性问题，即涉及包括城市居民、边缘区农民、外来务工人员、国有企业、私营企业、个体户、社会中介组织等各个市场主体切身利益的问题。土地征收的利益调整“不到位”，则有可能影响社会稳定“会出位”的问题。
　　２．鹿城区城市化中“民间诉求”推动的土地征收改革
　　如何在城市化建设中建立“深入了解土地征收的民情、充分反映征地利益的民意”的决策机制和执行机制，使得城市化建设中的城市规划与土地征收更加科学化、民主化、合法化，显得颇为重要。温州鹿城区的城市化建设，在土地征收中高度倾听了“百姓心声”，创造了一种自下而上、民间要求的“保护”被征地群众自身合法权益的土地征收模式，即温州“返还地”模式。温州“返还地”模式，可见表１。
　　温州将军村在鹿城区旧城改造建设的土地征收中，自下而上、自发要求“保护”自身合法权益，即在土地征收中不是获得“社会补偿”，而是“社会赔偿”；不仅是静态的征地拆迁款，而且是动态的征地政策优惠保障；既能够保证征地后的“生存权”，也能够保证进城后的“发展权”［３］。从表１中，可以看出温州鹿城区政府在对将军村进行土地征收的过程中，将军村的村民主要提出了三点“民众诉求”：（１）土地征收的社会赔偿方案由全体村民会议表决，认定村委会只是土地征收中的“中间组织”，不具有掌握土地征收赔偿款使用的权力，以避免“村两委”政治组织腐败的问题；（２）土地征收的社会赔偿款和土地征收福利，应按照村民持有土地的份额进行等额划分，以保证分配的社会公正性；（３）土地征收应实现“土地”换“福利”的基本目标，并认为土地征收应按照“现金补偿＋返还地安置”的方式进行，以保证村民对土地的需求。温州将军村村民群众的“民众诉求”得到了政府的回应，成功的用“１０亩农业用地换来了５亩非农业用地”的“返还地”，同时获取了外界一样的土地征收赔偿款，既“保护”了自身的合法土地权益，也为由农民群体市民化身份转型创造了物质条件和政策条件。
　　辩证来看，“民众诉求”对于促进政府的改革是有益的，而任何“民意诉求”都要一分为二来看，它既有理性的一面，也会有非理性的一面，政府改革的设计不可能完全把“民众诉求”简单累加、拼成政策进行执行。谦和来讲，“民众诉求”是给政府改革的“抛砖”，能否推动政府“引玉”的改革，关键是看——地方政府对待“民众诉求”抛来的这块“砖”的态度，是真当“砖头”，还是当未被雕琢的“璞玉”。真把“民众诉求”当做群众滋事的“砖头”，土地征收就有可能引发群体性事件，像甘肃“陇南征地事件”、广东“乌坎征地群体性事件”等；而把“民众诉求”当做了解民情的“璞玉”，土地征收执行就会科学化、民主化、和谐化，像温州征地模式、重庆“地票”模式等。温州鹿城将军村的“民众诉求”，既为自己赢得了土地征收合法的赔偿，也为温州市土地征收改革提出了“独特”的利益分配问题。