农险立法冲刺之惑 行政立法

　　业界呼吁多年的《农业保险条例》（下称“条例”），正渐行渐近。　　接近保险监管部门的相关人士向《财经》记者证实，目前《农业保险条例（征求意见稿）》（下称“意见稿”）的修订版已下发至各地金融局，“程序已经走完，微调之后，条例随时可能出台。”
　　这是该条例的第二次立法尝试。2007年，因财政部等部委对农业保险应为商业险还是政策险持不同意见，原本被广为看好的《政策性农业保险条例（草案）》最终流产。
　　上述草案被否之后，来自农险公司和学界的立法呼吁不断。获得中央及地方双重政府补贴的农险行业，近年来更呈“星火燎原”之势。最近五年，中国农业险累计保费收入超过600亿元，年均增长达85％，业务规模仅次于美国，居世界第二。
　　随着规模壮大，农险领域的法律空白更加明显。农险在政府职责、经办主体、组织推动方式、经费筹集渠道等方面的制度安排并不明确，影响了农险制度的稳定性和持续性。
　　行业发展对立法已形成“倒逼”。
　　2012年初，履新不久的保监会主席项俊波表示，今年保监会工作重点之一就是推动农业险、巨灾险的发展，推动在立法层面建立统一的农业险制度框架，并将巨灾险纳入国家综合灾害防范体系。
　　事实上，政府各部门早在2011年就已对意见稿逐条进行了评审。将农业保险的政策性定位变为“有国家补贴的商业保险”后，上一轮立法反对声音最为强烈的财政部已没有太多异议。
　　不过，在征求意见阶段，农险定位于商业性依然引发了各方激烈争议。据《财经》记者了解，目前这一定位应当是“大局已定”，仍存的变数之一，是在坚持农险商业性定位的基础上，对具体做法进一步修改。
　　从实际情况来看,农险条例的出台,并不意味着中国农险发展的一系列体制性问题迎刃而解。
　　涉及农险的国家各部委之争、围绕补贴比例的中央与地方政府博弈，以及农险承保公司发展的一系列困难，仍有待解决。
　　因此有学者形容称，农险条例出台，“既是农业保险立法迈向阶段性胜利的最后一步，也是开始漫长完善过程的第一步”。
　　“商业性”之辩
　　中国新一轮农险试点始自2004年。三年后，中央财政首次列支21.5亿元预算额度进行政策性农险保费补贴试点，拉开了中央政府补贴农险的序幕。
　　与此同时，继中国人保和中华联合财产保险两家老牌农险公司之后，保监会又先后批准成立了四家专业农险公司——安信、安华、阳光、国元。由此，农险业“4+2”格局形成。
　　在多方呼吁之下，农险立法于2007年启动。这一年，国务院向保监会提出立法调研要求。次年，18次易稿的《政策性农业保险条例（草案）》向国务院法制办提交。但因财政部和发改委共同提出了“试点时间太短、条件不成熟”的反对意见，最终流产。
　　今年5月，国务院法制办公布了新一轮立法意见稿，向社会各界征求意见。相关人士向《财经》记者透露，为配合意见稿起草，针对近年农业保险发展中出现的主要问题，保险监管部门正在研究制定《农业保险监管暂行办法》，提出相应的监管要求和规范。
　　意见稿甫一公布，其将农险定位于“有国家补贴的商业保险”的提法便引发了激烈争议。
　　实际上，关于农险性质到底属于“政策性”还是“商业性”，多年来争议一直不断。
　　其中一方意见认为，《农业法》已明确规定国家应逐步建立和完善政策性农险制度。无论从理论还是从现实来看，农险都属于无利或微利状态，其要得到发展，政府必须承担责任；另一方则认为，农险应是由各级政府补贴的普通商业保险。这样既实惠了农民，促进了农业发展，又考虑到了财政的实际承受能力，同时也调动了保险公司经营的积极性。
　　曾先后两次参与农险条例立法过程的中国保险学会理事、首都经贸大学社会保障研究中心副主任朱俊生告诉《财经》记者，两轮立法对于农险定位的差异，有很大一个原因是来自财政部的顾虑。
　　财政部认为，假如把农险定位于政策性保险，则意味着：一、财政兜底；二、强制性投保。因此，财政部在两轮立法过程中均反对农险为政策性保险的提法。
　　在朱俊生看来，虽然令人失望，但财政部不愿把农险定位于政策性，亦有可以理解之处：因为随着农险补贴范围和覆盖率不断提高，定位于政策性的农险需要财政付出的资金亦会相应增多。
　　“实际上这一观点并不成立。”河北经贸大学金融学院副院长冯文丽向《财经》记者指出，财政部的顾虑实际上可以通过合理界定政府的职责而得到解决。
　　他认为，在这方面“北京模式”值得学习推广：政府不直接经营农业保险，只对超赔风险通过市场化机制承担有限责任。针对赔付率在160％－300％的巨灾风险，政府出资购买再保险予以保障。
　　依照美国经验，一旦出现巨灾风险，保险公司亦可以通过借款及发债来筹集资金，并不需要财政兜底。
　　而在一些学者看来，监管部门反对农险政策性定位的真实理由也值得讨论。现行《保险法》只针对商业性保险，如规定农险属于政策性保险，则意味着其不属于《保险法》规范之内。
　　“假如定位于商业保险，监管障碍便能被打破。”一位不愿意透露姓名的学者表示。
　　实际上，无论是从《农业法》、《保险法》、历年中央“一号文件”等相关法规及文件的角度来看，还是从具体的实践角度来说，中国农险实质上均可被划归为“政策性保险”的范畴。
　　不过业内人士普遍认为，结合现实，农险已在“无法可依”的背景下开展多年，假如继续坚持前一轮立法中“政策性保险”的提法，可能会再次因多个部门提出反对意见而再次流产。
　　据悉，在征求意见阶段结束后，即将公布的条例应当不会对其商业性保险这一定位进行修改。相关行政立法部门关注的是，要不要让农险学习交强险，将“不盈不亏”作为各家公司的经营原则。
　　近期，在相关立法部门和监管机构主办的内部研讨会上，参会者就这一问题形成了对立意见：一方认为，商业性农险可参照“交强险”原则，以“不盈不亏”模式经营；另一方认为，“交强险”并不是成功案例。合理的保费价格须由市场竞争发现，而不是计算后拍板。