招投标的应用价值【关于政府性投资工程招投标现状的思考】

　　摘 要：政府性投资工程在我国建设工程项目投资中占有一定的比例，它具有非盈利性、功绩性、冲突性和瞩目性的特点。由于该特点，导致了政府性投资工程在招投标过程中乱象丛生，损坏了政府机关的形象，增大了国家建设资金的投入，因此，必须从法制建设、体制改革、制度设计和制度建设等多层面来改变这一现状。
　　 关键词：政府性投资工程项目；招投标；问题；对策
　　 中图分类号：TU723.2文献标识码： A 文章编号：
　　招投标制度的本质特点是“公开、公平、公正”和“充分竞争”。其在政府性投资工程项目中的运用由来已久，事实上它已成为发育比较成熟且科学合理的工程发包、承包方式，成为有效保证建设工程质量、加快建设工程进度的最佳方法。但由于机制不完善，法制不健全，操作不透明，致使当前招投标过程中出现一些不容忽视的问题。因此，有必要进一步完善建设工程招投标法律法规，规范政府性投资工程的招投标活动，消除不正当竞争，减少**行为发生。
　　 一、政府性投资工程项目的基本概念
　　 政府性投资工程顾名思义是运用政府财政资金或借助政府公共资源，对公共基础设施、社会公益事业等领域的固定资产投资项目。通俗地说，就是使用“财政性基本建设基金”投资建设的工程项目。目前，对政府性投资工程项目的定义有很多，虽然不同的政府部门、学术界在具体描述上不同，但它们所指的涵义和界定的范围是一致的。有文件依据的定义有两种：
　　 1.财政部财基字（1999）37号文提出的财政性基本建设基金投资项目。财政性基本建设基金投资项目是指经政府职能部门批准立项，由各类财政性基本建设基金投资或部分投资的项目。“财政性基本建设基金”是指财政预算内和财政预算外用于基本建设项目投资的资金。具体包括五个方面的内容：①财政预算内基本建设基金；②财政预算内其它各项支出中用于基本建设项目的基金；③纳入财政预算管理专项资金中用于基本建设项目的基金；④财政预算外资金中用于基本建设项目的基金；⑤其它财政性基本建设基金。
　　 2.国家计委的“投融资改革方案（草稿）”中提出的中央政府资金和地方政府资金项目。中央政府投资资金主要包括中央财政预算内建设投资、纳入中央财政预算管理的各类专项建设资金、国债投资和借用国际金融组织和外国政府贷款等主权外债，地方政府投资资金主要包括地方财政预算内建设投资和纳入地方财政预算管理的各类建设资金。本文论及的政府性投资主要是指地方政府性投资。
　　 政府性投资工程项目是全社会固定资产投资的重要组成部分，特别是在当前以扩大内需为主的政策背景下，政府性投资建设工程项目更扮演着重要的角色。主要内容包括政府办公楼、医院、学校等公共建筑和城市道路、桥梁、高速公路、港口等基础设施项目。狭义的的政府性投资建设工程项目是指政府财政性资金投资的非营利性的建设工程，如政府办公楼、公立医院和学校、城市道路和桥梁等。
　　 政府性投资工程项目具有以下四个特点：1）非盈利性。政府性投资工程项目大多数是为社会发展服务的非盈利性的项目；2）功绩性。政府性投资工程项目常常带有政绩工程的色彩；3）冲突性。上级规定的严格的审批管理程序与实施地方根据领导意志办事的矛盾，往往是领导定调子，具体办事人员办手续、走程序；4）瞩目性。政府性投资工程项目多是民生工程，它的实施与效用备受社会各界和舆论的关注。这四个特点，一方面反映了政府性投资工程项目的社会福祉性质；另一方面也为一些人谋取私利留下了“空隙”。
　　 二、政府性投资工程项目招投标工作的现状
　　 有工程项目，就必然有招投标，政府性投资工程也不例外。由于政府性投资工程项目的性质是“公”，与其他固定资产投资相比，它始终是一块人见人爱的肥肉，因而在招投标过程中存在着一些带有普遍性的问题，笔者试列举一些现象，需要说明的是，不针对任何单位、任何个人。
　　 一是规避招标或招标走形式。《中华人民共和国招标投标法》第四条规定：“任何单位和个人不得将依法必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标”。然而，一些政府部门分管领导或承办人员出于自身利益和人情关系的考虑，总是千方百计地打法律的擦边球，你不准化整为零，那我就分类分项，将应依据法律招标的工程项目分成多个施工类别或分成若干小项目，使其达不到规定的招标要求而照顾方方面面“关系户”。一些建设规模较小的保障房建设项目，以及小型的道路、桥梁等项目，存在着领导暗示或打招呼，招标走形式的现象。另外，在县、区的招商引资项目中，一些项目存在着“先养儿子后领证”的现象，工程开始施工了，甚至有的工程进行了一半或大半，才补办各种手续，根本谈不上招投标。
　　 二是招标中内定中标人。表现在一些政府投资部门在组织编制招标文件时，常常制定带有倾向性内容的招标文件。有的招标人在招标前与投标人私下谈妥条件，基本内定后，才开始招投标，内定投标人又拉来其他企业陪标。还有政府投资部门个别领导私下里同招投标交易中心负责人打招呼，通过中心负责人暗示评委，评标走形式；有的招投标交易、管理机构为了拍领导马屁，暗中为工程项目内定中标人中标等违法行为出谋划策。凡此种种，为围标、串标或不招标提供了便利条件，很多中标人的投标报价非常接近招标控制价，没有形成有效竞争，增大了国家建设资金的投入。
　　 三是假借他人资质投标。《中华人民共和国招标投标法》明确规定，不得假借资质或以他人名义参与招投标报名。但在实际报名和资格审查过程中，报名单位想方设法规避监审，管理机构和招标人也缺少相应的制约措施，致使假借资质、以他人名义报名的现象时有发生。特别是一些政府部门的领导、承办人员，他们不希望眼睁睁的把到手的肥肉拱手让人，但又不能明白张胆地操作，便通过信得过的“中间人”或是近亲属操作，或是借用资质，或是挂靠有资质的单位，或是直接帮有资质的单位报名，项目中标后转包给他人，或直接由有资质的报名单位施工，领导、承办人员、“中间人”或近亲属共同从中获得利益，其结果无疑给政府投资工程项目带来巨大的风险。
　　 四是串标、陪标、围标问题突出。《招标投标法》实施后，招投标管理机构的管理模式发生了变化，主要职能是进行备案，同时受理招投标过程的投诉举报。招投标活动的主体为招投标人，招投标活动的运作由招投标人自主操作，由于政府投资工程项目部门招标人的自主权与公权力相互交织，更由于部分投标人有政府投资工程部门领导及其承办人员的庇护，所以，他们有足够的把握在工程招投标活动中绝对中标。无疑，其前提就是投标人与招标人相互串通，投标人之间相互串标、陪标，甚至一个工程的所有投标人均被其买通，形成围标，出现不正当竞争的现象。
　　 五是招投文件编制留有“猫腻”。政府性投资工程项目虽然有利可图，但它不是唾手可得，这就不得不迫使政府投资工程部门承办人员在招投标操作上玩一些“猫腻”。譬如：编制的招标控制价没有材料基价表或暂估价表；招标控制价编制过高；编制的招标控制价缺项或漏项；招标文件要求投标采用的定额与概算和招标控制价采用的定额的专业种类不一致；将几个独立工程合并为一个标段发包，只有一个总控制价；少数招标控制价没有依照规定实行工程量清单计价。以上情况给施工企业利用不平衡报价形成的不当获利提供了机会，提高了变量工程和增量工程造价，为施工方低价中标、高价结算带来便利条件，给国家造成很大的经济损失。
　　 六是招标代理机构推波助澜。毫不避讳地说，政府性投资工程项目在招投标中出现这样那样的问题，招标代理机构起到了推波助澜的作用。由于工程招投标活动的监管方式，已由审批管理依法改变为过程监督、依法登记备案和对违法、违纪行为的查处，招投标工程的操作基本由招标代理机构来完成。由于我国招标代理业务起步晚，招标代理市场发育尚不完善，一些相关的配套制度还不健全，代理机构的工作成果没有一个很好的可操作、可量化的评价标准，致使少数代理机构在实际工作中缺乏自律，步入误区，利用自己的特殊身份帮助项目建设单位选择有倾向性的企业中标。