餐饮经营模式 [转变发展方式,创新城市污水治理集约经营模式研究]

　　中图分类号：U664文献标识码： A 文章编号： 　　 当前环境问题已经成为影响中国的可持续发展、影响经济稳定、影响民生的重要问题。广东省随着工业化、城市化进程不断加快，随着产业开始从珠三角发达地区向中上游地区转移，流域经济将从下游向中上游发展，化工、造纸、电力、食品、印染、建材等污染行业将继续快速发展，上游污染负荷增加、范围扩大，水污染防治任务将更加艰巨。广东省东西北欠发达地区（包括韶关、河源、梅州、云浮、清远、汕头、汕尾、潮州、揭阳、湛江、茂名、阳江等市以及肇庆、惠州、江门的部分欠发达县）经济基础相对薄弱，环保治理工作起点较低，对环保治理长期投资渠道单一，投入不足，污染控制设施建设滞后。由于污水治理跟不上经济发展的需要导致的水污染问题已直接造成了广东省“水质性缺水”，成为广东省实践科学发展观和建设和谐小康社会的羁绊。
　　 广东省东西北地区由于基础薄弱，财政资金有限，发展极不平衡，鼓励和刺激全社会预防污染、治理污染、改善环境的综合经济政策体系远未形成；废水处理等产业没有走上有利可图、环境成本内部化的良性循环，难以吸纳社会等各方面的资金投入，于是陷入了地方财政无法弥补市场失灵的困局，难以在2010年前完成“实现全省区域协调发展所需建设90座以上，日处理能力300万吨以上的污水处理厂”的目标[ 见广东省人民政府印发的《广东省“十一五”主要污染物总量减排方案》]。在地方财政紧张，市场化失灵的双重困扰下，面对紧迫和严峻污水治理形势，广东省就如何转变发展方式，突破和创新环保治理经营模式，化解市场失灵的困局上做了大胆地探索。
　　 一、广东省东西北地区污水治理在市场化改革发展中的困局
　　 污水治理是典型的具有自然垄断以及准公共产品的特征的市政公用行业，具有投资额大、回收期长，会产生巨大的沉淀成本，不是完全自由竞争的市场。我国市政公用行业的改革滞后于其他行业的市场化改革进程。但是在政策推动以及公用事业自身发展的迫切需求下，我国在这一领域的市场化改革发展迅速，成绩显著，并大致经历了改革从经营主体企业化着手到通过特许经营权在投融资与经营环节引入市场化竞争机制的三个阶段。
　　 第一阶段：1978-1992年，开始探索公用企业的经营方式的变革，改革主要集中在如何改革企业经营方式、提高效益上，以内部承包责任制为主的经营方式全面展开，企业内部激励和约束机制初步形成，市政公用事业在投融资结构、价格体制方面有所改善。但是，市政设施建设和政府管理模式没有根本性改变。
　　 第二阶段：1992-2001年，着手建立现代企业制度，一批公用企业按照《公司法》的要求初步实现了改组和改制，成立了国有独资的有限责任公司，公用事业服务价格改革的逐步到位，走向法制化、规范化；外资和民间资本开始大规模介入企业经营和管理。但总体上管理体制上没有实质性的变化，产权关系仍然不够清晰，政企未能完全分开，机制没有完全创新，只在经营上减少了一些政府部门的干预，在一定程度上刺激了企业加强经营管理的积极性，但距建立现代企业制度还有较大的差距。
　　 第三阶段：2001年至今，在中央政府主导和支持下，市政设施业市场化改革全面实施，在政策上全面开放了城市市政公用基础设施市场，产权交易逐步规范，通过公开招标的方式选择投资者和经营者，特许经营制度正逐步建立和完善。
　　 通过特许经营权招标制度，根据水处理的稳定性、安全性和非排他性特点，利用市场融资与经营机制，通过租赁经营合同和委托代理相结合的融资方式，在投融资领域和经营环节，引入市场化的竞争与激励机制，引进了先进的污水治理技术和经营管理模式。在近几年的实践中，广东省的水处理技术经过从借鉴国外经验消化吸收到自行研制设计，已经步入国际先进行列。但广东省东西北地区经济基础相对薄弱，城市化、工业化进程还需要大量资金扶持，环保资金相对投入较小，已经建设的处理设施跟不上城市建设和工业化改造的步伐，更无法满足广东省“产业双转移”的战略需求，所以水处理率还远远不能达标，致使广东省的环保事业出现了严重的瓶颈。到2008年底，广东省东西北地区甚至还有29个县（占全省67个县市的43.29%）还没有污水处理厂，城镇生活污水直接排入了重点水源的上游，对全省用水安全造成了极大的威胁。
　　 类似污水处理的市政工程，由行政独揽到向社会和市场开放，使我国的环保治理实现了一个飞跃式的发展。但在经营模式上，还是处于分散的、孤立地由各个地市根据一个地区、一个点源自身的污水排放量，规划一定规模的污水处理厂，通过特许经营权公开招标的形式，交由一个独立的项目公司负责设计、建设、运营。显然，这种模式受到各地自身经济发展水平的限制。污水处理具有公共属性和高沉淀资本的特性，欠发达地区由于经济基础的薄弱，既无法在短期内通过自身的财政资金解决污水工程所需庞大的资本投入，也无法简单地在资本环节和经营环节引入竞争机制，保障社会资本进入污水处理工程获得必要的投资回报。尤其值得注意的是，东西北地区位于珠江流域上游，这些地区的污水治理工程具有极大的外部溢出效应，仅仅依靠当地微薄的财政资金投入到巨大的珠江流域污水治理工程中，实现整个广东，特别是最富庶的珠江三角洲地区用水安全，不仅东西北地区缺乏动力，也显失公允。结果亟待建立起污水治理防线的位于珠江流域上流的东西北地区，出现了财政上无力推进污水治理工程，市场力量也在这些地区失灵的困局，成为广东省节能减排工作的一个难题。
　　 二、转变污水治理行业发展方式，区域集约化经营，化解财政与市场双失灵
　　 我国的水污染治理经历了一个从工业废水到生活污水，从行业重视到国家重视，从国家重视到全民重视，从直接排放到末端治理；从单独分散的点源治理到流域性和区域性的水污染防治发展；工业废水从末端治理转移到清洁生产为主的“污染综合预防”；生活污水从合流集中处理排放到分流、分散处理回用的发展过程。这期间除了经济、社会以及环保观念等因素制约处，渗透着人们对水和水污染控制认识逐渐深入的过程。
　　 对采取何种污水治理经营与管理模式的认识，同样也有一个逐渐深入的过程。污水治理在建设、经营环节通过特许经营制引入市场力量的前提，必须是在建设经营环节有必要的投资回报。这一方面要求地方政府有能力将污水环保市政工程的外部性通过特许经营合同内部化，另一方面也要求承担建设运营的企业能顺应发展的要求，不断通过管理创新、经营创新，降低经营成本，满足环保治理的要求的前提下，实现合理的投资经营回报。
　　 2007年至2008年广东省环保局、广东省财政厅、东西北地区当地政府与环保治理企业，展开了一系列的就如何在省财政的支持下，转变污水治理环保产业发展方式，创新集约经营模式，短期内完成欠发达地区污水处理项目的建设运营目标的研讨会。
　　 广东省广业资产经营有限公司是广东省环保龙头企业，一直在积极探转变发展方式，创新经营模式，推动环保事业的发展，其环保主业板块由广东省广业环保产业集团构成。广业公司敏锐地抓住了国际上环保产业逐步走向成熟阶段，污水治理将从单独分散的点源治理到流域性和区域性的水污染防治发展；城镇生活污水从合流集中处理排放到分流、分散处理、回用，污水处理设施也相应的有中小型化和分散化趋势。例如，美国15000座污水处理厂中75%以上的污水处理厂为0.5万吨/日，德国的污水处理厂中仅有不到300座为10万吨/日的污水处理厂。东西北地区的治污途径，也不可能再走珠三角地区的污染源相对集中而走集中治理的道路，因此必然也是小型化、分散化的。据统计，广东省东西北地区亟待建设的90个污水处理厂中，日处理污水量3吨及以下的就占了75%。