中国如何参与全球治理论文 中国如何参与全球治理

作者：蔡拓

国际观察 2014年08期

　　中图分类号：D82 文献标识码：A 文章标号：1005-4812(2014)01-0001-10

　　伴随着全球化的深入发展和人类相互依存的日益加强，全球治理的重要性愈来愈为人们所认同，它既是当代国际关系的主题，也成为一个国家对外战略的重要向度与内容。中共十八大第一次把“加强同世界各国交流合作，推动全球治理机制变革”和“坚持权利和义务相平衡，积极参与全球经济治理”①作为我国对外战略的重要指导原则与任务提出，从而表明了对全球治理的高度重视。本文立足中国视角，探讨全球治理面临的新环境与新问题，分析中国参与全球治理的特点，并着重阐述在当今形势下，中国参与全球治理的新视角与新定位。

　　一、全球治理面临的新环境与新问题

　　自1992年全球治理委员会正式成立以来，全球治理的理论和实践已走过了二十年的历程。二十年来，国际社会在全球安全治理、全球经济治理、全球发展治理、全球环境治理、全球社会治理等领域做出了巨大努力，取得了可喜的成绩。但这些成绩与人们的预期仍有较大差距，而且日益严峻的全球问题又亟待全球治理做出更有力的回应，这一切致使人们对全球治理进行反思。从21世纪第一个十年的情况来看，全球治理出现了以下三个值得关注的变化。

　　1.国际体系的转型

　　这里讲的国际体系转型主要指力量对比和权力结构的变化。国际体系的转型已经讲了多年，最早是用来分析冷战结束后两级格局的解体，国际体系从两极争霸开始走向多极化。其间，先是美国一超地位的突显和中、日、欧、俄诸强的成形；接着是美国超强地位的相对削弱，公认诸强的相对走强。2008年国际金融危机以后，新兴经济体，特别是金砖国家群体性崛起，国际体系转型才有了新的质的变化。可以说，自冷战结束以来，2008年国际金融危机之前的国际体系转型尽管意义也非常重大，但并不具有根本性。因为西方的绝对主导地位并未受到挑战，相反，美国的一超地位还得到某种程度地确认与强化。但2008年国际金融危机以后，西方主导的国际体系与国际秩序发生了结构性变动，美国的超强霸主地位受到挑战。这是真正意义上的国际体系的转型，标志着一个多极化时代的开始。做出这种论断的依据是经济实力的消长。根据国际货币基金组织的数据，发达国家的经济总量占世界经济总量的比重以汇率计算，已从1992年的83.6%下降至2012年的61.9%，而非西方世界在同期则从16.4%提升到38.1%。如果按购买力平价计算，发达国家的经济总量占世界经济总量的比重从同期64%下降至49.8%；而非西方国家则从35.9%上升至49.9%，历史性地在经济总量上超过了西方世界。②这充分表明，从经济实力上讲，新兴经济体特别是金砖国家已群体性崛起。

　　所以，无论在应对金融危机，还是促进经济复苏，推动可持续发展方面，非西方世界都已举足轻重。而伴随着经济实力的提升，自然就会出现新兴经济体在国际事务中要求提升话语权和决策权的明确意愿。国际货币基金组织和世界银行中新兴经济体投票权的增加，金砖国家更加机制化的整合，都反映了这一新的走向的实施和受到当下国际社会的重视与承认。正是在这个意义上，我们说国际体系发生了历史性的权力结构的转型，尽管还是初步的，但意义非凡。对全球治理而言，如何认识这一转型带来的深刻变化，如何认识新兴经济体在全球治理中的新定位与新作用，就成为当前关注的焦点之一。

　　2.国家在全球治理中的主体作用突出

　　从理论上讲，全球治理强调两点，一是审视当代国际事务时必须要有全球视野、全球观念，即人类整体、地球整体的视野与观念；二是参与治理的主体必须多元化，从传统的国家行为体扩展到非国家行为体。换言之，全球治理就是要突破传统的现实主义、领土政治、国际治理的框架，在相互依存的整体世界中认识和处理国际事务。在实践上，克林顿、布莱尔、施罗德等著名政治家与政府首脑都积极回应全球化与全球治理，践行第三条道路，从而使得20世纪90年代成为全球治理最有代表性的时期。

　　新世纪以来，从2001年的“9·11”事件到2008年的国际金融危机，人们明显感到，应对这类危机国家仍是勿容置疑的主导性力量，非国家行为体无论在能力还是影响上都难以和国家相提并论。这一现实，导致了国家在全球治理多元主体中地位与作用的再次凸显，从而冲击了20世纪90年代的全球治理理论。全球治理理论是针对国家治理和国际治理的片面性提出的，其理论基点是全球主义，以及对NGO参与全球治理的强调。因此，上世纪90年代的全球治理无论在理论还是实践上都更重视非国家行为体的作用，而相对忽视国家的作用，甚至走向另一个极端——排斥或否认国家的作用。事实上，这一偏差在本世纪初就开始受到反思，其相应的理论表现就是“元治理”。元治理特指一种伴随着治理趋势的“反向过程”，即从社会中心退回到某种程度上的国家中心，强调国家在治理中不可或缺的作用，它必须平衡地方、国家、地区、全球层次的治理，并相应地协调它们的行动。当然，元治理中的国家不同于作为统治者的国家，它不再是最高权威，而需要通过协调其他主体来“延伸”自己的权力，它必须自觉废黜自身在社会中的最高地位，在反思中向公民社会和市场放权，与其建立起一种合作伙伴关系。③

　　毫无疑义，“元治理”所主张的国家扮演重要角色的多元行为体共治的观点是正确的。这对于科学而客观地认识国家在治理和全球治理中的作用，找准自身的定位，协调好与其他行为体的关系，共同管理好人类公共事务有重要意义。然而审视当下的全球治理，我们不能不担忧地指出，全球治理在理论上纠正20世纪90年代夸大非国家行为体作用片面性的同时，在实践上又出现夸大国家作用的倾向，从而为国家主义理念与价值的回归创造了条件。

　　3.国家主义的回归

　　如果上述关于国际体系权力结构的转型和治理主体作用的变化，从一般的现象层面就可以感知，那么，隐藏于这两个现象与事实背后的则是国家主义理念、价值的强势回归。表现如下：

　　其一，在国际体系与国际秩序转型方面，人们更关心的是新兴经济体、特别是金砖国家集团与传统的西方发达国家集团的较量；更津津乐道于新兴大国、特别是中国与守成大国美国的较量。而思考和分析这种较量的基点是国家主义，是至今仍主导着国际体系研究的现实主义理论与思维框架，即何者为国际体系的中心，谁主导当今国际事务。如美国普林斯顿大学教授约翰·伊肯贝里2011年发表的专著《美国世界秩序的缘起、危机与转型》，认为全球治理体系已进入一个转折点，全球治理旧体制出了故障，两大挑战值得关注。一个是新兴国家对影响力的追求，即力量对比凸显全球治理中领导权的变化；另一个是全球相互依存的加深，发散性威胁涉及每一个国家。他所关注的是如何针对上述两大挑战改造和完善现有的国际体系与国际秩序的制度建设，特别是美国如何应对权力结构的调整和美国治下的国际秩序的转型。中国学者撰写的《全球治理机制面临的挑战及中国的对策》一文则代表和反映了相当一部分国内学者的观点，其理论立场与价值取向也非常鲜明。即中国在当下的国际体系转型中，如何把握机遇、强健自身、推进国际权力结构向中国倾斜。④

　　其二，在应对2008年国际金融危机的过程中，尽管初期国际社会以G20为平台，体现了全球主义的视野，采取了比较有力的促进发展、加强金融管理与监控的举措。如美国先后出台了8000亿美元的救市方案和7800亿美元的刺激经济方案，德国拿出5000亿欧元救市，法国拿出3600亿美元用于金融援助，英国向银行注资500亿英镑，日本推出价值27万亿日元(相当于2750亿美元)经济刺激方案，韩国推出1300亿美元的一揽子金融救援计划，而中国也出台4万亿元(约合6300亿美元)的经济刺激计划。与此同时，G20连续三年分别召开了华盛顿、伦敦和匹兹堡首脑峰会，讨论并推动世界经济复苏和国际金融体系改革。但随着金融危机所蔓延为经济与社会发展危机，以及导致政治上的动荡，不少国家转向贸易保护主义，打起了贸易战，置人类整体利益于不顾，纷纷举起了维护本国利益的旗帜。

　　其三，在防止气候变暖问题上，自2009年哥本哈根会议起，气候谈判明显从全球主义倒退，回到国家主义立场。不同集团与国家的政治较量加剧，国家自身利益的考量权重加大。于是，妥协和对话的弹性日益缩小，达成减排和气候治理新框架、新方案的希望不断遭受挫折，其前景不容乐观。

　　国家主义的强势回归除上述三个典型外，在各国的外交战略与政策中都有不同程度的表现。美国“重返亚洲”和力推“跨太平洋伙伴关系”(TPP)的指向及其所造成的亚洲局势的紧张，中日因钓鱼岛归属而导致全面的安全困境与对抗，俄美因斯诺登事件而加剧的互不信任，伊朗、朝鲜在核查以及地区安全中的强硬立场，印度炫耀军事力量的指向，凡此种种，都渗透着毋庸置疑的国家主义，与20世纪90年代全球治理刚刚提出时，全球主义更受青睐的境况有了明显区别。

　　二、中国参与全球治理的特点与评估

　　在明确了全球治理面临的新环境与新问题后，有必要对中国参与全球治理的特点进行总结，并从理论上予以评估。这样，才可能对当下中国如何参与全球治理做出分析与展望。

　　1.中国参与全球治理的特点

　　自冷战结束以来，中国参与全球治理表现出如下四个特点。

　　其一，中国参与全球治理的动力日益增强，范围明显扩大。

　　之所以会如此，是因为一是中国的海外利益增多。比如，中国每年出境公民人数已从改革开放前年均不到一万人增加到近8000万人，国内境外旅游人数已每年突破5000万人次，海外务工人员一年也近100万人，中国石油对外依存度已超过60%，这些，都从客观上要求中国通过积极参与全球治理，来有效维护自身的利益。二是提升大国地位的需要。中国目前已是GDP总量居世界第二的新兴大国，关注全球公共事务，参与全球治理不仅要维护自身利益，还要维护和推进人类共同利益，这是大国的责任与义务。

　　其二，中国偏重全球经济治理，并在其中发挥重要作用。

　　中国在全球经济治理中贡献突出，特别是在应对2008年国际金融危机中，发挥了举世公认的作用。一方面采取得力措施积极救市，促进就业和经济发展，为全球经济发展做出了巨大贡献；另一方面推动国际体系转型，加强国际经济与金融领域的制度化变革。中国在金融危机后G20集团的历次会议上都发出自己的声音，强调加强协调、密切合作、共度难关、实现共同发展；强调G20的制度化建设和建立国际金融新秩序。此外，中国还努力凝聚新兴大国力量，推动“金砖国家”合作机制的形成和不断发展。在2013年第五次金砖峰会上，中国为筹建金砖国家开发银行和金砖国家外汇储备库做出重要努力。

　　其三，中国参与全球治理的主体显然是政府，非政府(包括NGO、公司、个人)力量依旧薄弱。

　　全球治理是多元行为体的共同治理，而不是国家行为体唱“独角戏”。如果仅是国家之间的合作治理，那只能称之为国际治理而不是全球治理。尽管改革开放三十多年来，中国的NGO得到一定发展，甚至也有个别的NGO在国际上显露头角，但总体上讲，我国NGO的发展还远为不足，特别是具有国际视野与能力，能够参与全球治理的NGO更是稀缺。一方面是强国家、强政府；另一方面是弱社会、弱个人，这就导致中国参与全球治理的主体仍是政府。

　　其四，国内层面的全球治理比重较大，跨国合作“全面开花”。

　　全球治理的理论产生于西方，它更多反映了发达国家对全球化时代国内国际事务的见解，从而也决定了西方全球治理的特殊视角。即强调全球层面和跨国层面的机制、关系与活动，特别是全球公民社会所参与或试图介入的机制与活动，涉及全球公民社会、超国家组织和政府间国际组织之间的互动。中国则囿于自身的国情与传统，更习惯于把全球治理从全球层面内化到国家层面，从而形成独特的国内层面的全球治理。这种国内层面的全球治理是指国家、政府间国际组织和全球公民社会三大主体在一国之内开展对话、协商与合作，治理威胁人类的各种全球问题。它与经典的全球治理的主要区别在于聚焦于一国之内而不是全球层面，三大主体协调治理某一国内的全球问题，现象是国内的，而意义却是全球的。⑤改革开放以来，外国政府、政府间国际组织和非政府间国际组织，已在中国各省针对扶贫、防治艾滋病、禁毒、环境保护等领域开展了多层次的跨国合作项目。如中英两国政府开展的《中英性病、艾滋病防治合作项目》，贵州省环保局、草海自然保护区管理处、国际鹤类基金会、国际渐进组织等开展的《草海跨国合作项目》，全球环境基金、联合国开发计划署、云南省开展的《云南省多部门与地方参与山地生态系统生物多样性保护示范项目》等。这些跨国合作项目有效治理了体现在中国的全球问题，既解决中国的现实问题，也是对全球治理的贡献。

　　2.中国参与全球治理的评估

　　鉴于对中国参与全球治理的特点分析，不难做出这样的评估：

　　其一，中国正在成为全球治理的有生力量，特别在全球经济治理中作用突出。

　　其二，中国参与全球治理的自觉性、积极性都有明显提高，但至今仍是全球治理中的“配角”，表现出被动性、滞后性。

　　就中国自身参与全球治理的进程而言，我们的确在与时俱进，表现出对全球治理的认同与积极实践。但从全球范围看，我们依旧不是全球治理中的“主角”，仅仅在全球经济治理中作用突出，地位显赫；而在政治、社会、文化、环境等其他众多领域，我们更多的还是一个配角。无论在认知与理念，还是对策与行动方面都表现得被动、滞后，难以同新兴大国的身份相匹配。

　　其三，中国参与全球治理更多受制于国家利益的考量，其主导性理念仍是现实主义、国家主义，加上有保留的多边主义，远未提升到全球主义的高度。

　　毋庸讳言，中国对外战略与对外关系的指导理念已从改革开放前的意识形态主导转向国家利益主导，这是一个历史性进步。但在全球化与相互依存时代，仅仅是国家利益的考量已难以适应时代的要求，突破现实主义、国家主义的藩篱，在有效追求合理国家利益的同时，寻求国家利益与人类共同利益的平衡，这才是真正的与时俱进。

　　其四，中国参与全球治理的能力亟待提高(包括国家硬实力和软实力的提高，尤其是后者)。积极、有效地参与全球治理有赖于硬实力与软实力。中国已是GDP总量居世界第二的国家，并且在今后10—20年内有望居于世界第一。但必须清醒地看到，经济总量固然非常重要，也的确是衡量一个国家硬实力的重要指标。然而，合理的经济结构，经济发展的更高科技含量，更符合市场要求的经济发，模式与管理水平，以及经济、社会、生态的统筹、协调发展等等同样是衡量一国硬实力的重要指标。正是在这些方面，我们距世界先进水平还有很大差距。至于软实力，更是当下中国的“软肋”。GDP挂帅所导致的人文素质的下降，唯物质主义和拜金主义的膨胀，伦理道德的滑坡，腐败之风的盛行，法治的不健全，使得我们不仅在国内而且在国际上都难以产生与新兴大国地位相称的制度、价值、道德的吸引力、说服力，所以加强软实力建设，乃是重中之重。

　　三、中国参与全球治理的新视角与新定位

　　基于对中国参与全球治理的理论与实践的总结，面对全球治理的新环境与新问题，当下的中国应以何种新的理念、对策与行动参与全球治理呢？

　　1.中国参与全球治理的理论视角与支撑点

　　更加积极地参与全球治理是21世纪中国对外战略的理性选择，这一选择是基于对国际关系和人类文明发展现状与趋势的正确认识，即人类整体性和人类共同利益的日益凸显。换言之，从阶级、意识形态、国家的视野转向整体、全球的视野，认同人类日益增多的共同性，是中国更加积极参与全球治理的新的理论视角与支撑点。正如新世纪以来召开的第十六至十八届中国共产党全国代表大会上一再强调的那样：“我们主张顺应历史潮流，维护全人类的共同利益”⑥、“当代中国同世界的关系发生了历史性变化，中国的前途命运日益紧密地同世界的前途命运联系在一起”⑦、“人类只有一个地球，各国共处一个世界”、“合作共赢，就是要倡导人类命运共同体意识，在追求共同利益时兼顾他国合理关切，在谋求本国发展中促进各国共同发展，建立更加平等均衡的新型全球发展伙伴关系，同舟共济，权责共担，增进人类共同利益”⑧等等。显而易见，在我国寻求和平发展的对外战略与政策宣示中，强调共同性、认同整体性已成为一个标示性理念，从而为我国参与全球治理奠定了划时代的理论基础，指明了历史的合理性与必要性。充分认识到这一点对于当代中国以何种态度、行动参与全球治理至关重要。

　　2.中国参与全球治理的理念与价值定位

　　在明确并自觉认同人类整体性和利益共同性的理论基点上，需要确立两个理念与价值，指导中国参与全球治理。

　　其一，坚持全球主义观照下的国家主义，抵制当下国家主义的诱惑。

　　当代人类社会生活的全球相互依存，已经开始把全球现象、全球问题、全球关系、全球价值等等新元素融入世界历史，人类已不可能再局限于领土国家之内应对生存挑战，推动社会进步，实现可持续发展。认清并逐步认同这一大走势，是坚持全球主义和全球治理的历史前提。

　　“全球主义是一种区别于国家主义的世界整体论和人类中心论的文化意识、社会主张、行为规范”⑨。坚持全球主义观照下的国家主义，首先就是要明确全球治理的精髓是强调价值与理念的全球性，从而坚持全球主义的理念与价值。其次，全球治理的全球主义导向势必要求制度与机制设计的超国家导向，也就是说要突破现有国际机制仅仅立足于国家的陈规与习惯，着眼于全球性事务与关系的制度设计，以克服当下全球治理中制度不适应的现状。与此同时必须明确，全球治理坚持全球主义的价值导向，并不否认和回避国家的现实作用。全球治理反对回归于传统的国家中心、国家主导，主张多元行为体的平等对话与合作。但也深知，最有能力和实力推进全球治理的的确是国家。因此，要充分发挥国家在全球治理中的特殊重要作用。正是国家的现实重要性，以及国家乃至国家间关系与事务在全球治理中的主导性比重，使得我们有理由说，全球治理离不开国家主义。对于不同国家，由于发展阶段、历史传统的差异，更需要在确立人类共存共赢的全球主义的同时，通过对话与协商，采取有区别的、可行的政策推行全球治理。

　　由此可见，全球主义观照下的国家主义是实施全球治理的理性选择。这一理念要求我们在理论上站在全球主义的制高点，认清全球治理与国际治理和国家治理的区别；但在实践上，在推进全球治理的过程中要立足国家主义的现实，努力寻求全球主义与国家主义的平衡。

　　其二，倡导有效、合理的国家利益观，反思国家利益最大化的理念。

　　国家利益最大化是至今为止各国在处理国际事务时所信奉与遵循的原则与理念。其依据首先来自于经济人理性的假设，即认为国家像经济人一样，追求自身利益的最大化，这是本性，不可改变。其次来自于现实主义的权力与利益观，即认为国际政治的本质是追逐权力及其由权力规定的利益，这决定了国家在国际政治中的行为必然是追逐权力与利益，这也是无法超越的本性与现实。显然，国家利益最大化是典型的国家主义思维与理念。国家主义坚持国家中心、国家本位、认为国家主权的至上性、国家利益的神圣性、国家行为的正当性都是毋庸置疑的。这种政治学说与理念，对内将国家凌驾于个人的权利、利益和要求之上，对外则习惯于以对抗性思维处理国际事务，片面追求本国利益的最大化。当今世界，日益紧密的相互依存，使得国家主义的思维与理念受到质疑与挑战，片面追求一国利益最大化几乎成为不可能。世界上的很多问题需要通过协商、对话，甚至妥协、让步才能解决，共存共赢已成为时代的新理念与新选择。在这种文明转型与世界转型的背景下，对国家利益最大化的理念应该进行反思。需要倡导的是有效、合理的国家利益观，在有效维护本国合理利益的同时，寻求人类共同利益。这正是当代中国在参与全球治理时应倡导和引领的理念。

　　3.中国参与全球治理的身份定位

　　不言而喻，与发达国家相比，我国在经济结构、产品科技含量、人均收入、国民教育、管理水平、社会成熟程度、法治状况等诸多方面只能称作发展中国家。这是中国所处历史发展阶段的长期定位，这一定位对于我们保持清醒的头脑，坚定不移地深化国内改革，推进经济社会可持续发展有重大意义。但从国际关系的角度看，我国又是一个正在崛起的新兴大国，特别是经济总量上的快速增长，对世界产生了巨大的冲击力。当今世界的经济事务与经济发展离不开中国，政治社会事务也日益要求中国发出更多的声音。因此，中国身份的定位必然是两种身份的兼顾与并存，不可能也不应该片面强调任何一种，尤其是不能用发展中国家的定位来替代或忽视新兴大国的定位。从今天的国际关系现实来看，承认并更好地诠释我国作为新兴大国的权利与责任，避免在参与全球治理时实用主义地选择发展中国家与新兴大国的定位，具有特别重要的意义。

　　4.中国参与全球治理的着力点定位

　　有了明确参与全球治理的理论支撑、理念选择与身份定位后，具体的参与对策与行动就是要找好、找准着力点。如前所述，中国参与全球治理偏重于全球经济治理，偏重于国内层面的全球治理；而全面参与全球治理，特别是更积极地参与全球层面的全球治理则显得不足。如何改变这一境况？加大提供全球公共物品的力度无疑是一种好的选择、好的路径、好的着力点。理由在于，全球治理的落实与推进，在很大程度上需要更多全球公共物品的提供、有效管理及合理使用。因为，当前全球公共物品的供给严重不足，管理与使用也存在诸多问题。同时，中国作为经济总量居世界第二的新兴大国，也承载着国际社会的更多期待，突出表现为国际社会上“中国责任论”的呼声。所以，无论从改变全球治理失灵，推进全球治理深入，还是回应国际社会对中国的期待，化解某些疑惑与不满角度而言，提供更多全球公共物品，更积极参与全球公共物品的管理与使用，使其更公正、合理、有效，都是中国推进全球治理的最佳选择和着力点。

　　我们应当承认，在物质层面，我们提供的全球公共物品虽然增速较快，但总量小、担负率偏低，似与GDP的高速增长不够匹配；在制度和理念层面上，我们提供全球公共物品的意识不够自觉，能力更为欠缺。因此，从全球公共物品着手，展现中国更积极参与全球治理的立场、意愿与实际行动，就意味着我们要增强自信和责任意识，从物质、制度、理念三个方面提供更多公共物品。同时，在这一进程中不仅要扩大中国的影响，塑造崛起中中国的文明形象，而且还能够引领整个国际社会理念的变革，让全人类在共存共赢、共同繁荣的转型中受益。

　　①胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”，载《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，北京：人民出版社，2012年版，第4页、第44页。

　　②.cn/n/2013/0116/c157278-20221737-2.html.

　　③“元治理”的代表性人物有：鲍勃·杰索普和格里·斯托克等学者，参见王诗宗：《治理理论及其中国适用性》，杭州：浙江大学出版社，2009年版，第56-61页。

　　④参见何帆，冯维壮，徐进：“全球治理机制面临的挑战及中国的对策”，载《世界经济与政治》2013年第4期。

　　⑤参见蔡拓：“全球治理的中国视角与实践”，载《中国社会科学》2004年第1期。

　　⑥江泽民：“全面建设小康社会 开创中国特色社会主义事业新局面——在中国共产党第十六次全国代表大会上的报告”，载《求是》2002年第22期。

　　⑦胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗——在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，北京：人民出版社2007年版，第47页。

　　⑧胡锦涛：“坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告”，第43页。

　　⑨蔡拓：“全球主义与国家主义”，载《中国社会科学》2000年第3期。

作者介绍：蔡拓，中国政法大学全球化与全球问题研究所教授。北京 100088