实现我国继续教育发展战略目标的八点建设性意见 战略目标

作者：严继昌

现代远程教育研究 2012年02期

　　一、我国教育发展现状与形势

　　1.近10多年来我国各级各类教育取得长足发展

　　近10多年以来，我们国家的教育取得了长足的发展，也是历史上发展最快的时期。九年义务教育人口覆盖率由1998年的73％增加到2010年的100％，初中阶段教育毛入学率由1998年的87.3％增加到2010年的100.1％，高中阶段教育毛入学率由1998年的40.7％增加到2010年的82.5％，高等教育毛入学率由1998年的9.8％增加到2010年的26.5％。各类教育毛入学率的增长幅度分别为27％、12.8％、41.8％、16.7％。具体情况见表1。　

　　2.普通高等教育发展快速，成人高等教育呈缓慢下滑趋势

　　高等教育主要包括普通高等教育和成人高等教育两部分（均指学历教育）。在普通高等教育取得快速发展的同时，成人高等教育开始出现缓慢下滑的趋势。1998年普通高等教育和成人高等教育发展齐头并进，招生规模和在校生规模相当，但是截至2010年，普通高等教育招生人数约相当于成人高等教育的3倍多。见图1。

　　3.网络教育在成人教育整体缓慢下滑的趋势下逆势发展

　　网络教育作为成人教育的重要组成部分，虽然起步较晚，但是发展速度非常之快，从2000年的18万人增加到2009年的162.57万人，平均增长幅度高于14％。另一方面，网络教育在成人教育中所占的份额也在逐年增加（见图2）。网络教育在成人教育整体下滑的趋势下得到了逆势发展，而且发展速度非常快，其中的原因正在于网络学习是一种随时随地地学习，这种灵活的学习方式迎合了学习者的需求，受到从业人员的欢迎。

　　图2

　　2000－2009年网络教育、成人高等教育招生人数③

　　4.非学历培训发展迅速

　　教育部2009年部分高校培训收入统计数字表明（见表2），非学历教育培训发展迅速，将成为高校面向从业人员的办学主体。以清华大学为例，2002年开始转型，作为全国第一所果断退出成人高等学历教育的高校，全身心投入非学历教育培训。转型后取得了长足的发展，且以高端培训为主。2004年清华大学举办各类培训班842个，培训学员3.5万人次，教育培训收入3.7亿元；到2010年举办各类培训班2557个，培训学员10.1万人次，教育培训毛收入达7.8亿元。

　　5.未来10年教育和人力资源的发展走势

　　《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）明确提出，高等教育的大众化水平进一步提高，高等教育的毛入学率将从现在的26.5％提升到2020年的40％。另外，新增劳动力平均受教育年限由现在的12.4年提高到13.5年。这意味着高等教育在学总规模将由2009年的2979万人增加至2020年的3550万人，11年增加570万人，平均每年招生只增加50万人。这暗示了在未来10年，无论是普通高等教育还是成人高等教育，教育重点都将转向“提高质量、发展内涵”的层面上，而不再强调规模的扩张。

　　另一方面，从2009年起，我国高等教育适龄人口开始急剧下降，从2008年的2620万人（18岁）将下降至2020年的1400万人以下，若维持2009年在学总规模2979万人的规模不变，到2020年毛入学率也能达到34％。这表明未来10年，普通高等教育必须通过控制规模、注重内涵建设和提高质量来应对挑战，实现转型和发展；成人高等教育将全面进入宽进机制，应注重提高质量来迎接社会大环境发生变化所带来的挑战。

　　通过以上分析，我们认为，我国高等教育的发展龙头仍然是学历教育。只有一个毛入学率较高的国家，其中小学的素质教育和大学继续教育才有可能做好。高等教育毛入学率要从26.5％提高到40％，发展不再体现在扩大规模上，主要体现在内涵发展方面。高等教育毛入学率要增加14％，与成人高等教育相比，主要作贡献的将是高等职业教育和高等普通本专科教育。大力发展非学历教育培训是学习型社会建设与发展的必然趋势。

　　二、我国继续教育发展战略目标

　　1.教育改革发展面临紧迫性

　　当下世界格局深刻变化，科技进步日新月异，人才竞争日趋激烈；我国经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设全面推进；工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展；人口、资源、环境的压力日益加大；特别是我国“十二五”期间，调整经济结构、转变发展方式的要求更加迫切；国际金融危机进一步凸显了提高国民素质、培养创新人才的重要性和紧迫性。中国未来发展、中华民族伟大复兴，关键靠人才，根本在教育。

　　2.新时期教育的阶段性特征

　　经过十几年的快速发展，我国的教育进入了新的发展阶段，呈现出鲜明的阶段性特征：第一，我国已成为人力资源大国，正向人力资源强国迈进。第二，“有学上”的问题初步得到解决，“上好学”的问题成为突出矛盾；各级各类教育的数量和规模问题已初步解决，质量和结构的问题成为突出矛盾；现代国民教育体系已经基本形成，中国特色社会主义现代化教育体系还有待于进一步发展和完善。第三，提高教育质量已经成为各级各类教育最为紧迫的任务。

　　3.《教育规划纲要》中继续教育的发展目标

　　《教育规划纲要》指出，到2020年我国将基本形成“人人皆学、处处可学、时时能学”的学习型社会。国家教育发展研究中心主任张力认为，这一论述包括以下4层意义：

　　第一，终身教育体系基本形成。终身教育体系主要包括学校教育和继续教育两大组成部分，要大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育，搭建终身学习“立交桥”，促进各级各类教育纵向衔接、横向沟通，为社会成员提供多次学习机会、多样的学习途径和多种成才路径。

　　第二，继续教育参与率大幅提升。要将继续教育纳入各行业、各地区总体发展规划，通过广泛动员、加强激励等手段，扩大继续教育规模，全面提升从业人员继续教育年参与率，争取从现在不到25％达到2020年的50％以上，当年参与继续教育的规模从现在的1.66亿人次增加到3.5亿人次。

　　第三，继续教育保障机制更加健全。推动继续教育相关法律政策进一步整合完善，加强跨部门继续教育的协调，建立更加有效的继续教育激励机制和质量评价机制，健全成本分担、多渠道筹措经费的继续教育投入方式。

　　第四，继续教育的质量显著提高。改进继续教育培养模式，实现不同类型学习成果的互认和衔接，建立较为完善的质量检测评价体系，建设好远程开放继续教育及公共服务平台，促使继续教育质量得到明显提升，不断增强继续教育的针对性、实效性和服务发展的能力。

　　4.达成继续教育发展目标的实践行动

　　教育部机构调整带来新的职能转变，机构配置原则以办学层次为主转变到了以办学类型为主，机构调整使职成司成为教育部业务范围最大、管理学校和学生最多的业务司局，这有利于成人教育和继续教育的统筹规划和协调管理。2011年4月14日，教育部在北京大学召开“继续教育改革和发展座谈会”，教育部副部长鲁昕提出为加快发展继续教育，将在北京举办大型继续教育信息化成果展示与供需洽谈会、召开全国继续教育工作会、讨论加快继续教育改革与发展的指导性文件。这是我国第一个有关继续教育的指导性文件。胡锦涛同志在参加清华大学百年校庆的讲话中指出，“要自觉参与推动学习型社会建设，适应全民学习、终身学习的时代需要，加快发展继续教育，广泛开展科学普及，为社会提供形式多样的教育服务。”加快发展继续教育已经成为一项基本国策。

　　三、发展继续教育的八点建设性意见

　　结合多年在继续教育领域工作的实践，我们对教育部起草的“发展继续教育的指导性文件”提出三点建议：一是指导性文件要体现国家推进继续教育的意志，最好以国务院名义下发；二是文件起草应该以《教育规划纲要》和《国家中长期人才发展规划纲要（2010－2020年）》（以下简称《人才发展规划纲要》）两个纲要为依据；三是文件内容不仅要回答解决当前继续教育中存在的问题，而且对发展继续教育要有前瞻性的指导意见。同时，我们提出发展我国继续教育的八点建设性建议：

　　1.加快立法，组建机构，从法律法规和组织上保证终身教育体系和学习型社会建设

　　终身教育体系包括学校教育和继续教育。学校教育已经有了较为完整的体系（学前教育、小学教育、初中教育、高中教育、大学教育、硕士生培养、博士生培养），有清晰的组织领导系统，有8部支柱性法律。非学历继续教育没有形成完整的体系，没有清晰的组织领导系统，更没有法律可依。

　　《2003－2007年教育振兴行动计划》第30条曾经提出“五修四订”的目标，并力争用5－10年的时间形成较为完善的具有中国特色的教育法律法规体系。教育部在2010年工作计划中又提出修订《职业教育法》，因此实际任务是“六修四订”。现在已时过8年，“六修四订”都未完成。时间紧迫，任务艰巨。“六修”是指要修订六部原有的教育法律：《义务教育法》、《教育法》、《高等教育法》、《学位条例》、《职业教育法》和《教师法》；“四订”是指要制定四部新的教育法律：《学校法》、《教育考试法》、《教育投入法》和《终身学习法》。教育部之所以提出“六修”，主要是因为这些法律都是1998年以前制定的（《职业教育法》稍迟），很多教育法律已经无法适应社会和教育发展的需要，而且过去制定的法律也过分强调教育机构和行政部门的职权，较少强调学习者的权利。这在客观上要求我国的教育法律必须加快立法进程。

　　我们建议，首先，国务院应成立学习型社会建设领导协调机构，与教育部成立的继续教育司合署办公，一套班子、两块牌子，如同国务院学位办和教育部的学位管理与研究生教育司一样合署办公。这是因为学历教育是由教育部管理的，非学历教育是全社会的事情，这就非常需要一个领导协调机构来统筹规划。国务院成立的这个机构应该代表国家协调领导各部委的学习型行业和学习型组织建设，协调领导各级政府的学习型社区和学习型城市建设。

　　其次，政府应该注重轻重缓急，目前继续教育尚没有一部法律可依，应优先考虑《终身学习法》、《考试法》的起草修订工作，使继续教育与学校教育一样有法可依。福建省人民政府早在2007年1月15日就发布了《福建省终身教育促进条例》，可谓我国终身教育立法方面最早的尝试，2010年11月15日《上海市终身教育促进条例》（草案）发布征求意见再次为我们提供了可喜的讯息。这些都是我国终身教育立法进程的重要尝试。

　　2.尽快建立各行各业培训认证体系

　　终身教育体系的建设要重视其人文性，它不仅仅是为经济社会发展服务的问题，更要重视人的全面发展，即更要关注提高人的发展指数。激励劳动人口学习动力的两大要素是岗位竞争和学习认证。学习成果应该与人的发展联系起来，建立起一套完整的各行各业的资质认证和水平认证体系，将有利于推动终身学习体系的建设。

　　目前培训产业中出现“两头热、中间冷”的现象。高端培训非常火爆，如一些重点高校为企业领导设计的培训，这是因为企业必须面向市场，需要作出诸多前瞻性的决策，只有通过培训才能不断地为自己“充电”，为企业的发展作出卓越的贡献。低端的培训业也非常火爆，如独生子女利用假期参加各种培训班，家长表现出非常高的积极性，他们必须为子女未来的发展提供尽可能多的机会，以增强子女将来步入社会的竞争优势。而对于大多数的劳动者而言，尚未形成自发参与培训的积极性，这是因为来自企业部门内部的竞争压力不大，培训成果尚未与劳动者的发展联系起来。

　　因此，我们建议，广大劳动人口的培训必须依靠法律的制约和保障，应主要依靠行业管理部门和行业管理学会的专家学者，结合行业人力资源需求和行业发展目标制定行业终身学习体系资质认证和水平认证标准，推进各类认证培训。劳动人事部门应将学习成果纳入人的发展体系。这里需要强调的是，学习成果必须经过严格的考试和考核，才能纳入到学习成果认证体系之中。

　　3.加快成人学历教育体系的整合与改革，改善办学秩序，促进教育公平，提高培养质量

　　前几年教育部对成人学历教育的政策调整使得成人教育体系的各种教育形式差异在缩小，现在无论是哪种形式的成人教育，都体现出教育对象面向从业人员、培养方向是应用型人才、学习方式是业余学习的特征。只是在自学和面授的比例上存在微弱差别，学习手段上有所不同，继续保持原体系不同的政策已无实质意义，改革势在必行。对成人学历教育的改革必须遵循科学发展观的“统筹兼顾、全面协调”的原则，任何单独一种教育形式的改革都不可能是全面的和彻底的，因此成人教育界必须摈弃门户之见和各自为政的局面。成人学历教育可以坚持多样化的学习方式，但对业余学习者必须加强网络学习支持。只有统一成人教育政策，教育公平才能得到贯彻，办学秩序才能得到改善，培养质量才能得到关注。

　　我们建议，成人学历教育体系的整合与改革应朝以下方向迈进，一是统一实行宽进严出的政策，取消成人高考，由各校自主测试录取，教育部制定统一严出的政策措施；二是坚持采用多样化的学习方式，满足个人多样化的学习和发展需要，但培养目标和标准必须统一；三是统一采用学分银行，建立学分积累与转换制度，统一弹性学习年限和学分有效期。

　　4.高校继续教育要定位于发挥学科与专业优势，助力学习型行业和学习型组织建设

　　我国“十二五”经济和社会发展规划强调“调整经济结构、转变发展模式”。转变发展方式，就是改变过去耗资源、耗环境和廉价劳动力的粗放型发展方式，转变为依靠科技进步、劳动者素质提高和管理创新的发展模式。党的十六大报告中首次提出“普及高等教育”、“建设学习型社会”。十七大报告中再次提出要“加快普及高中教育”、“发展远程教育和继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”。两次报告中提出的普及和加快普及高中教育，实际上就是要求提高新增劳动人口的学习年限；同样，两次报告中提出的建设学习型社会实际上就是要求劳动人口应不断学习和终身学习，这两项措施的最终目标在于提高劳动人口的素质。

　　学习型社区和学习型城市构成学习型社会的“扁平”结构，学习型行业和学习型组织构成学习型社会的“纵向”结构，这两者是组成学习型社会的两种不同载体。两者的差异表现在：学习型行业和学习型组织，通常由行业部委主导，教育需求相对一致；主要解决劳动人口能力和素质提升问题；将普通高校、职业院校和企业内部的职工学校定位为建设的主力军。学习型社区和学习型城市，通常由地方政府主导，人员年龄跨度大，各行各业参与，教育需求不一；主要解决文明社会、和谐社会的建设问题，以及提高国民素质的问题；将电大系统和社区学院定位为建设的主力军。

　　高校的专业是以国家经济和社会发展的需要而设置的，因此，发挥普通高校的学科与专业优势，以更新知识和提高素质为重点，开展大规模的非学历、非学位培训，助力学习型行业和学习型组织建设，是普通高校继续教育和远程教育的发展方向，也是继续教育的光荣使命。

　　我们建议，首先，重点高校应瞄准《人才发展规划纲要》提出的紧缺人才，积极主动地开展以下列6类人才为主要对象的教育培训活动：即培养一批善于治国理政的领导干部；培养一批经营管理水平高、市场开拓能力强的优秀企业家；培养一批世界水平的科学家、科技领军人才、工程师和高水平的哲学社会科学专家、文学家、艺术家、教育家；培养大批技艺精湛的高技能人才；培养大批社会主义新农村建设带头人；培养大批职业化、专业化的高级社会工作人才。其中，前三类人才是高层次人才，后三类人才是高技能人才，都是国家的紧缺人才。

　　其次，高校应配合国家重大人才工程（“十二大”工程），特别是企业经营管理人才素质提升工程；全民健康卫生人才保障工程；专业技术人才知识更新工程；现代农业人才支撑计划；边远贫困地区、边疆民族地区和革命老区人才支持计划；高校毕业生基层培养计划。这六大人才工程与继续教育结合得非常紧密，国家有关部门必定会出台相应的政策予以支持和提供经费保障，因此，我们必须紧紧把握国家政策的导向，扎实做好继续教育的每一项工作。

　　5.从业人员的教育培训需要大力发展网络教育

　　十七大号召“发展远程教育与继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”，要“人人皆学、处处可学、时时能学”，“使全体人民学有所教”。使全体人民、特别是劳动人口“人人皆学、处处可学、时时能学”，网络教育是最佳的选择和实现途径。这种没有时空限制、灵活学习的方式也最适合从业人员学习时间少、学习时间零散的特点，容易做到以人为本。现代远程教育是构筑知识经济时代人们终身学习体系的主要手段，是在我国教育资源短缺的条件下办好大教育的战略措施。

　　信息技术的快速发展为发展继续教育注入了强大的动力，物联网、3G技术、iPhone、iPad、平板电脑等的出现，使得移动学习将成为学习型社会重要的学习方式。高校要充分关注移动学习的特点，探索适应于移动学习的人才培养新模式。

　　我们建议，首先，继续教育机构要坚持以人为本的办学理念，注重开发适合从业人员进行移动学习、学历教育与非学历培训能够兼用的学习资源；探索既支持在线同步学习，也支持离线学习，并能够记录学习过程的培养模式，以迎接“移动学习和智慧学习”时代的来临。

　　其次，应大力发展远程教育，建设一批从业人员欢迎的资源。资源库具体包括：基于课程或专业的教学素材库；基于知识点的答疑库；具有一定导学功能的智能化题库；按专业组建的来自工作实际的案例库。对于网络课件而言，课件长短应以从业人员每次学习都能完成一个完整的学习过程为准，一个完整的学习过程是指“学测评导”的过程。建设一批以半小时为时间单元的“学测评导”一体化的课件，能够体现“以人为本”的理念，这是因为，从从业人员的学习特点来看，抽出半小时学习比较容易；从认知规律来看，学一点训练一点比较容易掌握知识；从学习效率来看，半小时学习效率比较高；从教育心理学的角度来看，学习应让学生不断体验到成就感，才能激发学习的动力。

　　6.增加对继续教育的投入是保证教育公益性和可持续发展的重要措施

　　高校继续教育要保证人力、财力和物力的投入，保证继续教育的可持续发展。人力、财力和物力的投入特别是教师的投入是质量保障的关键。教育大计，教师为本。有好的教师，才会有好的教育。继续教育的教育资源建设一定要发挥重点大学的学科和专业优势，坚持名师主导，用政策和经济手段吸引更多的名师和骨干教师参与远程教育的资源建设。尽管当前现代远程教育试点高校在这方面已有所改进，但是实际上真正名师参与的还很少，这主要是因为成人教育在普通高校中受到两方面的影响，一是教育政策的边缘化影响，一是普通高校教育主体工作的边缘化影响。普通高校名师看不起远程教育，参与的积极性不高。

　　政府增加对继续教育的经费投入是保证教育公益性的主要措施。教育投入是支撑国家长远发展的基础性、战略性投资，也是支持发展继续教育事业的物质基础。劳动者素质提高的培训，必然会建立以政府和用人单位投入为主、多渠道筹集经费的体制，必然会大幅度增加继续教育的投入。但成人学历教育的投入仍然缺乏政策依据，能否保证学费的大部分或全部用于成人学历教育自身已成为当务之急。

　　我们建议，应建立和完善政府主导下的“社会服务补偿经费”制度，这也是社会和经济发展的必然结果。成人学历教育与非学历教育培训长期排除在国家教育投资体系之外，这不仅不利于提高教育质量，也不利于调动成人终身学习的积极性，严重影响学习型社会的形成。

　　7.推进课程互选和学分互认，逐步实现纵向衔接和横向沟通，构筑终身教育“立交桥”

　　《教育规划纲要》提出要“建立继续教育学分积累与转换制度，实现不同类型学习成果的互认和衔接”。10年远程教育试点在这方面基本没有取得实质性的进展。因此，打破百年高等教育围墙，促进教育资源大整合，以科学评价为基础，推进课程互选、学分互认，这是继续教育和远程教育未来10年一项最具挑战性、最有意义的重要工作。

　　我们建议，在不同类型的学习成果互认和衔接方面，可按先易后难的原则推进：先从努力实现本校成人学历教育各种教育形式的互认与衔接做起，再从努力实现本校成人学历教育与非学历培训的衔接做起，逐步实现各高校间成人教育课程的互认与衔接，最后再向普通高等教育学习成果的互认和衔接迈进。

　　8.高校应将继续教育纳入人才培养体系，继续教育的质量才会有实质性提高

　　高校发展继续教育事业必须首先要提高领导层的认识，学校高层领导必须认识到发展继续教育、服务终身教育体系是高校义不容辞的义务，是社会赋予高校的一份责任，不是可做可不做的社会服务。像培养本科生和研究生一样，继续教育也是在培养人才。因此，高校应将继续教育纳入到本校的人才培养体系之中，而不应仅仅把继续教育看成是高校服务社会的职能。

　　我们建议，高校应按正常工作量核算标准对继续教育从业人员进行定编、定职和考核。应加大对继续教育的投入，特别是成人学历教育，保证成人学历教育学费足额地投入到成人学历教育中去，而不被挪作他用。另外，应从学校层面建立人才培养的质量保证体系，并加强检查与评估。

　　注释：

　　①②③④ 表1、表2、图1、图2均根据教育部网站提供的相关数据整理绘制而成。

作者介绍：严继昌，教授，清华大学教育培训管理处，国家教育咨询委员会终身学习体制机制建设咨询专家组成员，全国高校继续教育协会副理事长、秘书长，全国高校远程教育协作组秘书长，教育部网络教育考试委员会办公室主任（北京 100084）。