[争夺PE监管权] 争夺参赛权

　　25家股权和创业投资协会近期向全国人大常委会发出联名建议书，将“股权投资基金(PE)是否要纳入《证券投资基金法》（下称‘基金法’）”的讨论掀向高潮。　　这份建议书认为，由于PE与基金法在投资对象、基金募集方式、投资理念、投资运作方式、基金治理结构等方面都有所不同，应该“分开立法、分开监管”。
　　然而，当前主持基金法修订工作的全国人大财经委副主任委员吴晓灵不只一次强调，“根据当前非公开募集基金快速发展的情况，基金法应将非公开募集基金纳入调整范围”。
　　将PE纳入监管早在2004年基金法的上一次修法中就曾遇到类似问题，协调监管部门的监管权限亦是当时最大的难题，如今再次修法，这道门槛已不得不跨越。
　　作为1999年全国人大财经委成立的基金法起草工作小组的成员，中国人民大学商法研究所所长刘俊海教授表示，目前PE并没有列入全国人大常委会的立法项目，其单独立法不现实。
　　8月10日，由全国人大常委会法制工作委员会主办的基金法修改座谈会在北京召开。《财经国家周刊》记者了解到，来自全国人大、国务院法制办、中国证监会、基金公司等的40多位专家及业内人士对基金法草案进行了逐条讨论，重点对私募基金的有关制度设计提出了意见和建议。
　　全国人大法工委人士透露，因多项条款面临调整，基金法修改草案二审最早在10月底进行，目前还没有具体日期。
　　部门之争
　　“证券法中对‘证券’的界定为‘股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券’，认定‘其他证券’的权力在国务院，但基金法修订草案却把‘证券’的界定权归为证监会，这就有可能导致相关机构受部门利益驱使，通过任意界定‘其他证券’的范围来扩张其监管权，甚至造成分工混乱、政出多门和多头管理的局面，影响PE的正常运营。”中国投资协会股权和创业投资专业委员会(下称创投委)副秘书长胡芳日告诉记者。由发改委主导成立的创投委正是此次“联名上书”的牵头者。
　　当前，证券投资基金主要由证监会监管，阳光私募是由信托公司监管机关——银监会负责监管。PE虽然名为“基金”，但是并无法律上的地位，在工商登记时，只能按照公司法或合伙企业法成立公司制或合伙制企业,监管权主要由发改委行使。
　　“对于PE发展而言，监管混乱，这是历史遗留问题。”多位PE人士向记者表达无奈。
　　2005年，发改委、财政部、商务部、证监会等十部委报经国务院批准，联合发布了《创业投资企业管理暂行办法》，明确对创业投资企业实行备案制管理。
　　在2008年国务院批准的针对发改委的‘三定’(定职能、定机构、定人员编制)方案中，明确发改委财政金融司“牵头推进产业投资基金和创业投资的发展及制度建设”。
　　2011年1月，全国人大常委会在最早的基金法修订草案中将“买卖未上市交易的股票或者股权”定义为“证券投资”，这意味着PE将被纳入基金法范畴。
　　次月，发改委首次出台了关于PE的监管文件，即《关于进一步规范试点地区股权投资企业发展和备案管理工作的通知》，进行PE行业的监管确权。
　　业内人士认为，发改委在当时的时间点出台规范文件并非巧合。
　　2012年8月5日，经过初审的基金法修改草案结束第一轮公开征求意见。
　　该草案与老版本相比，在基金组织形式、尤其是私募基金监管方面发生了重大变化。目前的草案中，通篇没有涉及私募股权基金和证券阳光私募信托的内容，一稿被扩大解释的“证券投资”的定义也遭删除。
　　但草案最后新增第171条，又对私募基金的监管留有空间：“公开或者非公开募集资金，设立公司或者合伙企业，其资产由第三人管理，进行证券投资活动，其资金募集、注册管理、登记备案、信息披露、监督管理等，参照适用本法。”
　　如果按此次的基金法草案，对PE监管的主导权将从发改委转移到证监会。对此，业内普遍担忧这会引起部门利益之争。
　　在8月3日国家发改委召开创投论坛的前一天晚上，多家协会的负责人召开联席会议；随后的8月13日，25家协会联名递交了反对把PE纳入基金法的建议书。在建议书中，25家协会肯定了目前发改委主导的“备案+行业自律式”监管。
　　但从实践情况来看，发改委对PE的监管似乎有着不尽如人意的地方。据了解，目前我国PE有1万多家。而根据国家发改委最新的数据，截至2011年年底，在发改委备案注册的创投机构才882家。备案制也未能达到预期效果。
　　“发改委的监管是无法律依据的，与此同时，发改委作为国家宏观调控部门，应发挥产业指导方向职能，不应干预到微观企业的层面。”刘俊海认为，当下发改委实行的备案制的工作内容在很大程度上跟工商局的登记工作相重叠，并无必要。
　　在记者采访过程中，受访PE人士的态度大多是：“只要能促进行业发展，谁管都行，但希望监管部门和监管体系能尽快确定下来。”
　　此前，吴晓灵也多次表示，“为了避免因监管分工而影响法律的出台，大家的注意力应该都集中在市场行为的规范上面，而不是监管分工方面。”
　　新老划断？
　　多次参与全国人大及相关部委基金立法研讨的大成律师事务所高级合伙人魏君贤认为，对于投资基金而言，从法律上最有意义的区分标准就是募集方式，据此标准，可将基金募集行为分为公募和私募，不应依据投资标的对基金进行分类监管；具体基金投资股权或证券甚至商业地产等基金投向，应由管理人及投资人根据市场的情况自由选择。
　　魏君贤表示：“应该把基金法的名字改为《中华人民共和国投资基金法》，去掉证券二字，对投资基金进行统一管理，并把私募基金纳入法律的监管范围之内，而不应再单独针对股权投资基金制定相应法律。”
　　“25家协会提出单独立法的可行性不高，PE要单独立法，立项都需要很久，但这个行业亟待法律进行规制，错过了这次机会，可能会对这个行业造成不利影响。”刘俊海表示。
　　安邦集团合伙人、高级研究员贺军对记者说：“我也与PE业内的人士交换过意见，他们不同意纳入证券投资基金法监管的一个重要原因是透明度问题。过去证券投资基金法监管的是二级市场上的投资行为，面向的是公众投资，必须有较高的透明度。而PE投资只涉及非公众投资者，投资各方不喜欢太透明。”
　　但外经贸大学公共政策研究所首席研究员苏培科指出，“将PE纳入证监会监管范围有利于提高上市公司质量。只有监管前置，当证监会了解PE、股东结构的时候，未来的上市公司质量可能会更高一些。”
　　然而，将PE纳入基金法约束，究竟如何监管？
　　对此，全国人民代表大会财政金融委员会法案室主任朱少平提出“新老划断”一说，“基金法修订不改变当前基金业管理体制。修法后纳入本法调整的私募基金包括PE基金，但只是‘增量’部分，不包括法律修改前设立的存量私募基金。特别是PE基金，因为它们要么依法登记为公司，要么登记为合伙企业，然后对外宣称为‘基金’，其实这两类组织都不是修法后法律所指的‘基金’。”
　　在他看来，PE同样是基金的集合，发改委的备案制仅能引导投向，但对资金的募集、投资者利益保护都无约束，而这正是基金法的效力所在。
　　“基金法修订草案中对非公开募集基金的规定过于简单，应该单独列一章规范PE，内容应该囊括PE的募集方式、何为合格投资者、内部治理结构、监管模式、投资者权益保护、惩罚机制等内容，增强法律的可操作性。”刘俊海说。
　　“在立法监管的时候，也不能太过于严格，主要采取备案为主，以引导和监督为辅。如果等到条件成熟之时，再分开立法。”苏培科称。