[刍议[旅游法(草案)]]关于旅游法

　　[摘 要]近日公布的《旅游法（草案）》不仅仅是旅游业界的大事，也是关系到国民经济增长和人民群众生活水平提高的大事。它对近些年来被群众诟病已久的强迫购物、“零负团费”、景区乱涨价等乱象作了相关规定，但还存在着些许不足，值得商榷。

　　[关键词]《旅游法（草案）》；零负团费；网络旅游经营

　　《中国旅游业发展十五计划和2015年、2020年远景目标纲要》确立了制定统一的《旅游法》这个目标。今年8月27日十一届全国人大常委会第二十八次会议审议《旅游法（草案）》（以下简称《草案》），并在中国人大网公布，向社会公开征集意见。该草案共设十章（总则、旅游者、旅游规划和促进、旅游经营、旅游服务合同、旅游安全、旅游监管、权利救济、法律责任和附则）98条。面对该草案，旅游业界、政府官员、学者、和普通群众展开了探讨和研究。

　　一、草案制定背景和沿革

　　一方面，随着近些年我国人民生活水平的显著提高，旅游业也进入大众化快速发展的新阶段，公民的旅游意识和相关法律意识也不断增强；另一方面，旅游产业的发展也牵涉多方面利益关系，如提高人民群众生活质量、解决就业难问题、促进经济持续健康增长等等，这些都呼吁并要求尽快制订一部综合性的旅游法，以向旅游者提供安全和合法的服务，规范旅游市场秩序，加强对旅游行业组织监管，正确处理旅游资源保护和开发的关系，促进旅游业的可持续发展。

　　旅游法是改革开放初期启动的立法项目之一，曾列入七届全国人大常委会立法规划和国务院立法计划，国家旅游局会同有关部门起草出草案。但由于当时我国旅游业发展尚处于起步阶段，有关方面对立法涉及的一些重要问题认识不尽一致，草案未能提请审议。八届全国人大代表也多次提出议案和建议，要求加快制定旅游法。十一届全国人大财政经济委员会成立后，于2009年12月牵头组织国家发改委、国家旅游局等23个部门和有关专家成立旅游法起草组。随后起草组先后举行5次全体会议，到全国各地进行调研和考察。2012年3月14日，财政经济委员会第64次全体会议审议并通过了草案。同年8月27日十一届全国人大常委会继续审议该草案。

　　二、我国旅游的相关立法

　　目前，世界上已有60多个国家和地区制定了旅游法律，如美国、日本、新加坡和我国的香港特别行政区等等。但我国还未有一部正式和专门的《旅游法》。现在只有相关的法规和规章，如国务院制定的《旅行社管理条例》（2009年）、《风景名胜区条例》（2006年）和《导游人员管理条例》（1999年）等；国家旅游行政管理部门制定的《导游人员管理实施办法》（2001年）、《旅游景区质量等级评定管理办法》（2005年）和《旅游投诉管理办法》（2012年）等；由省、自治区和直辖市的人民代表大会及其常委会或政府根据本地区旅游发展的具体情况和实际需要，在法定权限内制定并颁布的，仅在本辖区内适用，如《四川省旅游管理条例》（2003年修正）和《天津市旅游条例》（2011年）等。再如， 有些法规虽然不是专为旅游行业颁布的，但它们涉及旅游事项，有《出境入境管理法》（2012年）、《外国人入境出境管理法》（1985年）、《消费者权益保护法》（1993年）、《民用航空法》（1995年）、《铁路法》（1991年）、《出境入境边防检查条例》（1995年）、《国内航空运输承运人赔偿责任限额规定》（2006年）、《铁路旅客运输损害赔偿规定》（1994年）等。此外，旅游标准也是旅游法规的重要组成部分，是旅游执法的依据。如我国的《绿色饭店等级评定规定》（2002年）、《旅游区（点）质量等级的划分与评定》（2003年）等。国际上，与旅游相关的国际法律有《统一国际航空运输某些规则的公约》、《关于旅馆合同的国际协定》、《世界旅游宣言》（即1980年《马尼拉宣言》）、1985年世界旅游组织在索菲亚会议上通过的《旅游权利法案》和《旅游法规》等等。再有就是国际旅游惯例，如在国际旅馆中的客房预订规则。

　　三、对草案内容的若干思考

　　（一）立法宗旨较狭隘

　　《草案》第一条规定，“为保障旅游者和旅游经营者的合法权益，规范旅游市场秩序，保护和合理利用旅游资源，促进旅游业持续健康发展，制定本法。”这就表明了该草案立法宗旨仅在于保障旅游者和经营者的相关权益、加强市场监管、保护开发旅游资源和旅游业持续健康发展这四点。对比2007年1月日本正式施行的旅游基本法的《观光立国推进基本法》，①其立法宗旨不仅仅在于上述四点，还指出是为了促进本国的经济社会和文化的全面发展、为了提高本国企业在国际旅游市场的综合竞争力和保持国际收支平衡、为了促进本国国民和其他旅客的健康文化生活、为了促进世界和平，增加各个民族之间的相互了解与信任。作为拥有丰富自然和人文旅游资源、旅游业在国民经济中占有着重要地位和面对世界各国的旅游业激烈竞争的我国，在制定旅游法时，不应有着狭隘眼光，更应放长远，因为这将是我国旅游法律体系的基本法，起着高屋建瓴的指导作用。

　　（二）“旅游”定义国际化

　　《草案》第二条规定， “中华人民共和国境内的旅游与旅游经营活动，包括在境内组织的出境旅游经营活动，适用本法。本法所称旅游，是指自然人为休闲、娱乐、游览、度假、探亲访友、就医疗养、购物、参加会议或从事经济、文化、体育、宗教活动，离开常住地到其他地方，连续停留时间不超过12个月，并且主要目的不是通过所从事的活动获取报酬的行为。”当前国际上普遍接受的旅游定义是艾斯特定义，它于1942年由瑞士学者汉沃克尔和克拉普夫定义：旅游是非定居者的旅行和暂时居留而引起的一种现象及关系的总和，这些人不会因而永久居留，并且主要不从事赚钱的活动。世界旅游组织和联合国统计委员会推荐的技术性的统计定义，即旅游指为了休闲、商务或其他目的离开旅游者惯常环境，到某些地方并停留在那里，但连续不超过一年的活动。旅游目的包括六大类：休闲、娱乐、度假，探亲访友，商务、专业访问，健康医疗，宗教/朝拜，其他。从以上可以看出草案当中旅游的概念是采上述两种定义之综合，这无疑是一种与国际接轨的典例，使其更具有普遍性和世界认同性。 　　（三）景区门票管理规范化

　　《草案》第四十三条规定，“景区经过主管部门批准方可有偿收取门票。利用公共资源开放的景区门票实行政府定价或者政府指导价。其他景区门票实行市场定价，其价格应当向价格主管部门备案。景区门票价格变动应提前6个月公布。景区应当明示另行收费的游览项目。景区部分核心游览项目因故不能开放或者无法提供服务的，应提前告知并相应减少收费。”在我国旅游景点一片涨价的吆喝声中，此规定可以起到规范和监管之效用，但实质上它并没有对门票定价机制进行专门的规定。制定该草案的有关人士表示，这属于价格法范畴，所以不再另行规定，期待日后价格法及相关法能有修订和补充。再有，国内多数景区涨价前即使有公示或听证，但通常还是霸王式的照常涨价，而且这种流于形式的听证会在其它行业中也屡见不鲜，是需要各方部门全局考虑来解决的问题。

　　（四）打击 “零负团费”还需除根源

　　《草案》第三十七条规定，“旅行社不得以低于成本的价格招徕、组织、接待旅游者。旅行社组织、接待团队旅游不得指定购物场所，不得强迫或者变相强迫购物，不得安排任何形式的另行付费旅游项目。发生前款规定情形的，旅游者有权在旅游行程结束后30日内，要求旅行社承担退货、退还费用的责任，但旅游者所购商品已损毁、变质或者腐烂的除外。”打击“零负团费”不仅仅是打击规范违法旅行社，现实情况中，有些省份还出现了团费继续下滑的市场现象。现在虽然有了《草案》第三十三条②对旅行社的资质进行了相关规定，提高了旅行社的准入门槛，引导旅行社走规模化、集约化道路，但还需要看到消费者有着盲目追求低价的心理、购物店的幕后推手和主管部门监管不力的更深层次根源。

　　（五）网络旅游经营还待完善

　　《草案》第四十六条规定，“通过网络从事旅游经营的，经营者或者发布旅游经营信息的互联网服务提供者应当在网站主页面或者从事经营活动的网页的醒目位置，明示旅游经营相关许可证信息、营业执照信息或者电子链接标识以及旅游经营和服务的项目、内容、价格等事项。”旅游网站近些年在国内发展迅速，但良莠不齐。一方面，旅游者在面对琳琅满目的各色旅游网站时，容易掉入骗子陷阱，或者在旅行途中发现预订产品不符、中途被甩团等种种状况。另一方面，诸如对于自由行方式的游客，单独在网上预订酒店、机票等资源通常只有短信确认，极少会签署网络版合同，这给旅游者维权带来了难度。该条规定解决了第一种情况，但对于第二种情况却显得无能为力。根据相关法规，电子邮件和短信都可以作为法律纠纷中的证据采集对象，但保险起见，还应规定旅游经营者主动提醒和要求旅游者签署网络版合同。

　　“千呼万唤始出来”的《旅游法（草案）》令人值得欣喜，它对时下旅游消费热议问题给出了解决办法，如打击“零负团费”、规范网络旅游经营、景区实行游客流量控制制度、旅行社违约将支付旅游者赔偿金、景区门票价格变动应提前6个月公布、规定不得索取小费等等。但同时也存在着种种问题亟待解决。这将是一个系统工程，还需要各方面配合，如消费者也需提高自身法律意识。

　　[注释]

　　①日本1963年6月20日颁布的《旅游基本法》被称作”旅游法规的母法”，是所有旅游法规的依据。为适应日本旅游不同历史发展时期，进行若干次修改。最后一次大修改为2006年12月13日，并将其法律名称改为了《观光立国推进基本法》。《观光立国推进基本法》共分为前言、正文（含总则、观光立国推进基本计划、基本政策、行政机关及团体）和附则三部分共计27条。

　　②草案第三十三条规定：设立旅行社应当具备下列条件，经旅游行政主管部门许可，并依法进行工商登记：（一）有固定的经营场所；（二）有必要的营业设施；（三）有不少于30万元人民币的注册资本；（四）有必要的经营管理人员和导游人员；（五）符合法律、行政法规规定的其他条件。旅游经营者从事招徕、组织、接待旅游者，为其提供交通、住宿、游览、餐饮等两项以上组合服务并以总价销售的，应当取得旅行社经营许可。在交通工具上和住宿场所内另外提供上述其他单项服务的经营者除外。

　　[参考文献]

　　[1]郑国全.日本旅游法规体系的特征及其对我国旅游立法的启示[J].法治研究，2008，（11）.

　　[作者简介]金香兰，延边大学法学院教师。