局党组：
按照市委“不忘初心、牢记使命”主题教育领导小组工作要求，为实现“两手抓、两促进”，把主题教育成果和实际工作绩效相融合，坚持“从群众中来，到群众中去”，沉下身子调查研究。本次根据中央深化财税体制改革精神和省政府办公厅《转发省财政厅关于加强乡镇财政建设和管理的意见的通知》（川办发〔2011〕8号）和省财政厅《关于进一步规范乡镇财政管理的意见》（川财基﹝2015﹞4号）要求，充分发挥乡镇财政在巩固基层政权建设、提供基本公共服务、落实强农惠民政策、推进统筹城乡发展等方面的重要作用进行调研，现就进一步加强基层（乡镇）财政财务管理调研情况作如下汇报：
一．基层（乡镇）财政财务管理的现状
（一）基本情况
机构设置。至2018年底，全市198个乡镇单独设立财政所，146个乡镇设立核算（支付）中心。共有人员658人，其中：公务员295人，财政补助人员356人，聘用人员7人。
（二）基层（乡镇）财政财务管理存在的问题
（1）机构人员管理不统一。如通江县、平昌县实行“县乡统管、以乡为主”的模式，人员机构全部由乡镇管理，财政仅承担业务培训指导。巴州区、南江县实行“县乡共管、以县为主”的管理体制，恩阳区除扩权强县试点镇的乡财政所会、计核算中心人员调整职务任免实行以乡为主，其余乡镇财政所人员调整、职务任免以财政管理为主。
（2）财权与事权不对等。目前“乡财县管”模式中，乡镇预算由县乡两级共同编制或县级代编，乡镇没有自主权，实际上剥夺了《预算法》规定的乡镇政府的预算管理权，使“一级政府一级预算”的原则无法真正落实。二是削弱了乡镇政府的职能。财政手段是政府进行调控的重要杠杆，财权与事权并行，但乡镇政府没有真正的财量权，每做一件事都要看上级的资金安排和要求，无异将政府捆住了手脚，政府的职能得不到有效的发挥。三是形成了财政支出的“双审批”。实行“乡财县管”后，乡镇的各项支出，都是由乡镇财政和县级财政的双重审核，影响了乡镇政府的相应权限。四是影响乡镇挖潜增收的积极性。农村税费改革后，乡镇的财政收入总量变小，几乎忽略不计，“保工资、保运转、保民生、促发展”目标实现主要依赖上级财政的转移支付，逐渐形成等靠要的思想，在很大程度上影响乡镇发展和当家理财的积极性和主动性。五是增加了行政成本，降低了办事效率。“乡财县管”后，由于管理更加精细，导致工作量大，管理程序增多，必然导致行政成本上升，办事效率降低。
（3）资金管理不规范。一是对上级各部门安排的交通、水利、农业等项目，乡镇财政所不能参与管理，对所报账单位支出的真实性无法很好掌握，只能审核票据的合法性。二是监管工作有待加强，还存在监管意识不强，监管能力不足的现象。
（4）队伍不稳定。一是人员流失严重，近年来，乡镇财政干部因种种原因不断通过各种渠道流向其他部门,而这些被提拔和调走的干部，大都是业务骨干，但为了他们的前途着想，财政部门不得不忍痛割爱，如通江县有一年招收10名财政人员，两年内调离9名，2017年杨柏镇仅有一名财政人员且年龄在55岁以上，现在也只有两名财政干部，不仅承担乡镇财政管理核算职能，还正当村级财务管理核算职能。南江县2015年有14个乡镇财政所无人员，其中寨坡乡财政所会计核算中心均无人员。加之我们贫困山区，交通不便，经济落后，待遇不高，更难长期留住人才，人才的流失,直接影响到基层财政队伍的整体素质,影响了乡镇财政工作的正常开展。二是岗位设置不全。部分乡镇均存在所长、会计、出纳“基本岗位设置不全，一人多岗”的现象。
二．对策及建议
（一）明确基本原则
1.财权与事权相统一。坚持一级政府一级财政，合理划分县、乡两级政府支出责任，从有利于乡镇政权建设、经济社会事业发展和监管责任落实出发，将适合乡镇管理的事务全部下放，并赋予与事权相匹配的财权，实现财权与事权统一。
2.因地制宜，分类实施。结合乡镇财政收入、城镇建设规模、社会事业发展、工业总产值等综合因素，分类调整县乡财政体制，扩权强镇试点乡镇率先实行“分税制”财政管理体制，有条件的乡镇分步推行，其它乡镇统一实行“收入上缴、支出核定、专项补助、结余留用”财政管理体制。
3.财力下移，重点保障。财政支出坚持“财力下移、缺口上移”，足额保障乡镇和村级组织基本支出财力，凡是上级安排的建设项目不得要求乡镇配套资金，凡是上级出台的政策性增支项目不得要求乡镇承担。
4.协同推进，信息互通。凡是在乡镇实施的项目，各部门要事先征求乡镇意见，由乡镇向上申报。凡是下达到乡镇的政策性补助和项目建设资金，县级相关部门要协调配合，主动及时将立项和资金文件传递到乡镇。
（二）科学界定职责职能
（1）履行预算管理职责。预算管理是乡镇财政科学化、精细化、规范化管理的重要内容。乡镇财政要依据《中华人民共和国预算法》和县区财政部门预算编制要求，认真做好预算编制和执行工作。
细化预算编制。按照“保工资、保运转、保民生、促发展”的保障顺序，将本级政府所有收支编入预算，增强预算编制的完整性，不列赤字，不新增债务，留足预备费，并按法定程序报同级人民代表大会审查和批准，确保乡镇和村级（社区）组织履行公共管理职能和提供公共服务等必要的支出。
严格预算执行。督促各部门严格执行经人民代表大会批准的预算，定期向同级人大和县区财政部门报告预算执行情况，严格控制预算追加，切实增强预算约束力。及时公开财政预算、决算和“三公经费”，自觉接受社会监督。
加强收入征管。协助税务部门加强税收征管，主动做好非税收入征缴管理，防止收入流失。
（2）履行资金监管职责。乡镇政府是辖区内财政资金监管的责任主体，乡镇财政具体履行监管职责，将各级各部门安排用于辖区的财政资金全部纳入监管范围。
实行分类监管。凡是本级财政预算支出、上级拨付的各类项目建设资金和民生保障资金，由乡镇财政直接监管，重点加强补助性资金和项目类资金监管。凡是上级部门直接实施并实行县区报账制的项目，由乡镇财政协管，参与项目事前的立项申报、事中的实施巡查、事后的评估验收，其监督审核意见作为上级有关部门项目立项和报账的重要依据。凡是国家和省级财政部门没有明确规定必须实行县级报账制的专项建设资金，一律不得实行县级报账制，把项目实施权和资金监管权还给乡镇，市、县确定的个别重大项目需直接监管的除外。
严格执行制度。落实中央财税改革政策，建立部门预算制度。全面实施财政国库集中支付制度、政府采购制度、公务卡消费制度等改革政策。对涉及群众生产生活的重大民生建设资金，全面推行支出绩效管理，做到决策科学、管理精细、民主监督。
强化监管措施。建立公示制度，对各项惠民补助资金，要会同相关部门采取有效形式及时公示，主动接受群众监督。建立抽查巡查制度，对纳入监管范围的财政补贴资金，要深入农村和农户对发放标准、补助对象、发放程序、财务管理等情况进行抽查；
对项目建设资金，要深入项目点开展巡查，实地查看执行进度。
建立内审机制。乡镇要成立以人大、纪检、财政、工会等部门组成的民主理财监督小组，定期对本级财务和上级专项资金执行情况进行审查、分析、评价。
（3）履行乡村财务和资产债务监管职责。乡镇财政是乡、村财务的监管主体，是乡镇债务的化解主体，是乡镇资产的管理主体。
加强乡镇财务管理。严格执行各项财经纪律、财务会计制度，完善乡镇财务管理制度，统一财务开支范围和标准，规范财务收支行为和会计核算。
加强村级财务管理。积极推进村级财务“村财民理乡监管”模式，每个乡镇要明确一个村级财务会计核算代理机构，确定1－2名专（兼）职人员进行会计核算，并与每个村（社区）级组织签订代理记账合同。每个村要成立“村务监督委员会”，定期对村级财务收支进行会审，对社账进行抽查。乡镇财政要加强委托代理服务工作的指导和监督，加强人员业务培训。
加强资产管理。强化乡镇国有和城镇、村级集体资产管理，做到实物与价值管理相统一，村级组织对建设类项目实行县级报账制形成的资产要进行登记造册，防止资产流失。
加强债务管理。对纳入政府债务管理系统锁定的乡镇债务，要通过清收债权、盘活资产和县级财政预算安排等方式筹集资金偿债，对化债情况进行动态管理。严禁新增债务和以任何方式提供担保，凡违反规定新增债务的，按照“谁签字、谁负责”的原则追究责任。
（4）履行公共服务职责。乡镇财政要充分发挥贴近农村、贴近群众和直接服务“三农”的优势，强化公共服务。
落实惠民补助。积极配合有关部门建立健全补贴资金申报、认定、审核等基础数据台账，实行惠民补助资金“一卡通”发放机制，简化程序，提高效率。
加大政策宣传。充分发挥乡镇“便民服务中心”窗口作用，加大财税法律、法规和强农惠民政策宣传力度，完善补贴政策、标准和金额等公示内容，确保惠民补贴资金政策透明、分配公正、发放公开，提高群众知情权、监督权。
支持经济发展。采取财政贴息、保费补贴、政策奖补和ppp模式等形式多渠道筹集资金，充分调动农户参与新农村建设的积极性，支持乡村经济和社会事业发展。
（三）合理划分支出范围
合理划分乡镇事权和财权，实现事权与财权相统一。各县区要根据乡镇发展和管理需要，坚持方便基层和群众的原则，统筹安排，分步下放县区部门驻乡镇办事机构的管理权，依法分批下放行政审批、行政执法、社会管理、人事管理、财务管理权。各项财政政策和财力要向基层倾斜，到2017年底前，将适合乡镇自主管理的支出全部下放到乡镇。上级安排的民生保障和发展类专项资金，县区要如数安排到乡镇。乡镇财政基本支出责任应包括下列几项，县乡两级财政可根据财力状况增加保障范围。
（1）乡镇人员支出。主要包括政策规定的在职人员基本工资、津贴补贴及奖金、绩效工资、社会保障缴费（含住房公积金、养老保险、职业年金、医疗保险、失业保险、生育保险和工伤保险）等，离退休人员离退休费，优待补助、因公致残人员的伤残补助、农村义务教育教师生活补助和乡镇工作人员工作补助等支出。
（2）乡镇公用支出。主要包括办公费、印刷费、水电费、邮电费、差旅费、交通费、会议费、培训费、网络维护费和办公设备购置等。
（3）村级组织运转支出。主要包括村（社区）组干部报酬、办公经费、服务群众经费等。
（4）专项保障经费支出。主要包括重大会议（含党代会、人代会）、党建工作、乡人大代表活动、政协联络组工作、纪检办案、人武部工作、资金监管工作等专项经费。
（5）其他基本公共服务支出。主要包括乡村基础设施和场镇街道维护、环境卫生整治、乡风文明建设、防灾应急救助、安全生产监管、维稳信访调解、创新社会管理等方面的支出。
（四）调整完善体制机制
（1）积极推行“分税制”财政管理体制。进一步规范县乡财政分配关系，充分调动乡镇增收促支积极性，对市委、市政府2014年开展扩权强镇试点的16个乡镇和2015年确定的8个成长型建制镇，进一步完善“分税制”财政管理体制；
对单项指标中税收收入（全口径）达到500万元、城镇常住人口达到1万、工业总产值达到1亿元并具备条件的乡镇，分步推行“分税制”财政管理体制。
科学建立收入分享机制。各县区要科学划分乡镇固定税、共享税、非税收入分成比例。原则上辖区内新增建设用地有偿使用收入省财政返还县级部分、土地出让金扣除政策规定的各项基金和成本后的净收益、城市基础设施配套费和所有非税收入县级留成部分100%返还乡镇。
合理确定收入基数。原则上以乡镇近2－3年实现税收收入、非税收入、国有资本经营收入和政府性基金收入（剔除一次性增减因素）平均数，作为体制调整后的补助基数。
（2）探索建立“收入上缴、支出核定、专项补助、结余留用”财政管理体制。不具备实行“分税制”财政管理体制的乡镇，各县区要在确定乡镇支出责任的基础上，统一预算编制口径，在坚持法律主体地位、预算管理权、资金所有权、资金使用权、资金审批权、乡镇债权债务“六不变”的原则下，建立“收入上缴、支出核定、专项补助、结余留用”的财政管理体制。
财政收入全额上缴。乡镇辖区内实现的财政收入全额上缴县级金库或县区财政非税收入专户。
基本支出科学核定。县区对乡镇的基本支出财力补助按乡镇人员编制、幅员面积、辖区人口、与县城的交通距离等综合因素进行科学核定，并以核定补助额上浮1－3%作为乡镇机动财力，以上浮后的补助数确定为乡镇财政体制补助基数，于上年11月份前告知各乡镇。
专项支出据实补助。县区安排用于乡镇的各类专项资金，除实行县级报账制的资金外均直接补助到乡镇。
超支不补结余留用。乡镇财政体制补助基数一经确定，若无国家出台重大的人员支出增支政策，年度内一律不作调整，超支不补，结余留用。结余资金原则上用于消化债务和结转下年使用。
（3）建立基本财力保障和收入稳定增长激励机制。县区财政是乡镇基本财力保障的责任主体，市县两级应建立奖补机制。从2016年起，市级财政每年安排不低于万元的乡镇基本财力保障奖补资金，对县区落实基本财力保障情况进行考核奖励，对乡镇财力进行补助。
建立基本财力保障机制。乡镇新增政策性人员支出由县级以上财政承担，乡镇公用经费标准不得低于县级部门预算的平均水平，村（社区）组干部报酬和公用经费不得低于省政府规定标准。加大村级公益性建设投入力度，用好用活村级“一事一议”和农户投工投劳政策，支持村级开展公益事业活动。
积极完善转移支付办法。各县区对乡镇要建立科学、完善、全面的转移支付办法，确保乡镇支出责任所需财力得到保障。实行“分税制”财政体制的乡镇，其辖区内实现的一般预算收入全额安排支出后，基本支出财力不足部分由县区财政通过转移支付方式给予保障。实行“收入上缴、支出核定、专项补助、结余留用”财政体制的乡镇，其所有支出由县区财政通过转移支付方式给予财力保障。
建立收入稳定增长激励机制。各县区要对乡镇建立以“税收增长激励、消赤减债以奖代补、缓解乡镇困难补助”等激励约束机制。对未实行“分税制”的乡镇，将其辖区内实现的税收收入县级留成部分增量的20－50%安排给乡镇，将非税收入县级留成部分的60－80%安排给乡镇，由乡镇自主安排支出。将符合条件的产业、社会民生事业和基础设施项目优先安排到乡镇。充分调动乡镇发展经济、组织收入、强化管理、消赤减债的积极性，增强乡镇财政实力。
（五）健全机构稳定队伍
（1）健全财政机构。按照“一级政府一级财政”要求和依法行政需要，每个乡镇必须设立财政所，为乡镇人民政府的职能部门。各县区编制管理机构要综合考虑乡镇规模大小、经济发展状况、公共服务强度等因素，在给乡镇下达人员编制时单列财政所行政编制，每个乡镇财政所人员编制不得少于3人，实行“分税制”的乡镇和城区街道办事处财政所编制不得少于5人。
（2）规范管理方式。乡镇财政所由同级党委、政府领导，接受县区财政部门的业务指导。乡镇财政干部实行“县乡共管、以乡为主”的管理方式，乡镇政府要发挥管理的主体责任和作用，主要负责干部的考核、任免和奖惩等行政管理工作，对财政干部年度考核应书面征求县区财政部门的意见，对财政所长的任免应书面征得县级财政部门同意；
县区财政部门要发挥业务指导作用，主要负责干部的政策、业务培训和区域内调动的审核工作，干部在县乡财政系统内调整岗位的，由县区财政部门书面征求乡镇意见后按干部管理程序办理。
（3）加强队伍建设。财政工作专业性较强，财政人员专业化要求高，各级各部门要通过适当解决乡镇财政干部政治待遇和后勤保障等措施，保持干部队伍相对稳定。新招考录用有最低工作年限的人员，在工作年限未满前不得调动，市、县级部门不得随意从乡镇财政所借用人员。对优秀的年轻干部可优先充实到乡镇党政领导班子，对长期在乡镇财政所工作的行政编制老同志可优先解决非领导职务，人社部门对取得专业职称的事业编制财政干部给予优先聘用。市、县区财政部门要按照“统一规划、分级实施、定期轮训、持证上岗”的要求，创新培训方式，对乡镇财政干部每3年轮训1次，建设一支政治坚定、业务过硬、作风优良、廉洁自律的队伍。
（六）切实加强业务指导
（1）配强业务指导力量。市、县区财政部门要成立指导和管理乡镇财政的内设机构，配强专职人员，负责指导乡镇财政建设、建立乡镇财政考核和激励机制、研究乡镇基本财力保障机制、规范乡镇财政管理、建立完善乡镇和村级财务管理办法、指导乡镇财政改革和信息公开等工作。县区财政部门要建立对乡镇财政直接联系点制度和对乡镇财政资金监管工作的巡查制度。
（2）建立信息通达机制。凡是下达到乡镇的各项资金，县区财政部门负责，相关行业主管部门配合，采取科学有效的方式及时将项目和资金文件传递到乡镇。所有财政性资金必须进入“政府财政管理系统”，实行动态在线监管，各项支出坚持“国库集中支付”制度。乡镇财政要将资金监管过程中发现的问题、项目实施的效果等信息反馈上级财政和项目主管部门。积极探索建立乡镇财政资金基础信息动态管理数据库，实现各部门之间的数据互联互通，提高资金监控能力。
（3）加快规范化建设。本着“统一规划，分级负责”的原则，市、县区财政部门要突出重点，制定乡镇财政规范化建设实施方案，确保2020年底全面完成财政规范化建设任务。采取“以奖代补”的方式对财政规范化建设开展有力、成效明显的县乡予以奖励和补助。重点加快改善办公条件，保证每个乡镇财政所有固定的办公场所、适应信息化建设需要的基本办公设备、规范的档案室，提高公共服务和资金监管能力。重点加快建立监管制度，县区财政部门要按财政资金乡镇财政直接监管和实行县区报账制不同管理方式，分类建立规范的资金监管制度和工作流程，明确乡镇和县区部门资金监管责任，协调配合，形成合力，确保资金监管无盲区。
