论我国农村金融制度生成模式之转向|普惠金融贷款好批吗

　　由于我国农村问题的特殊性与复杂性，农村金融制度一直未能够成熟起来。有许多学者研究认为推动金融资源向农村流动是构建合理农村金融制度的一条途径。本文就是在此立场上对中国农村金融建设中制度的供给模式进行探讨。
　　
　　一、我国农村金融的制度供给及其特点
　　
　　就社会经济的推动力而言，制度经济学认为制度的作用是首要的。诺思就认为制度提供了人类相互关联影响的框架，它们确立了构成一个社会，或者更确切地说，一种经济秩序的合作与竞争关系。实际上，制度是个人与资本存量、物品与劳动产出及收入分配之间的过滤器。制度经济学派重视分析制度供给均衡。货币和金融资源的配置，总是在制度变迁的框架内进行；而制度变迁的基本规律就是从制度短缺到制度供给、再到制度需求与制度供给之间的平衡。
　　我国农村金融现行供给制度可以概括为“以国家强制主义为核心的行政主导模式”。这种模式的特点就是强大政府对弱小市场的控制，客观的经济运行规律以及市场自身的制度需求被强大的权力所扭曲。其具体体现在以下几方面：
　　
　　(一)在供给途径上以强制性供给为主，自发性供给为辅。
　　强制性供给和自发性供给是制度供给的两种基本途径。前者是指为了特定的经济或其他目的，制度供给者自上而下地改变原制度或推行新制度，以此改变原有的经济格局或运行模式，从而实现制度变迁。后者是指制度实践中新的获利机会引致新的经济形势，而新的经济形势引发与之相适应的新制度的出现，是一种从实践到规范的、自下而上的、自发的制度供给方式。在诱致性的制度变迁中，制度的创新发端于竞争性组织对预期收益机会的捕捉，由于竞争性组织对信息的了解非常充分，新的规则和制度往往具有更高的适应效率，制度创新的成本较低、效率较高，制度的有效弹性也就高。历史和现实以及国内和国外的情况都表明，农村中的民间金融活动任何时候都没有停止过，这表明正规金融市场存在着缺失。
　　我国农村金融的制度生成情况虽然比较复杂，但明显的特点是强制性供给乃是其最主要的方式。不管金融市场如何发展，国家仍然是强制性制度供给的最大主体，市场运行仍然受国家的直接控制。在进入20世纪90年代后，整个农村金融的制度供给开始出现一些层次较低、非主导性的制度，但较之国家强制性的制度安排，其规模和质量仍显弱小。
　　
　　(二)在供给主体上以中央政府为主，以其他主体为辅。
　　从主体角度分析，制度供给者一般包括政府(含中央与地方政府)、社会组织和个人。与西方发达市场经济国家不同，在中国，存在一个强大的中央集权式的政府，政府的巨大能量至今仍然是市场发展所不能抗争的。市场中的某些领域几乎仍然是“政府(国家)在安排一切”。但必须清醒认识到，这种自上而下的体制改革和政府政策等外力推动所导致的结构变迁，更多的是外在的和形式上的，缺乏内在的动力和坚实的基础。
　　在我国农村金融领域，其实从建国以来我们除了感受到国家作为制度供应者的强大力量外，几乎很难感受到其他社会组织与个人作为市场主体的存在。因此，在中国农村金融市场，中央政府及地方政府是主要的制度供给主体，强制性制度变迁也是其主要的变迁形式。事实上，政府所有的金融机构在掌握潜在借款者信息方面并不比私人放贷者拥有优势，在贷款的监督和实施上更可能处于劣势。
　　
　　(三)在价值追求上以改革目标为主，以市场目标为辅。
　　某种制度所追求的价值从一开始就决定了这一制度的命运。但同时制度的价值取向不能脱离制度现实情况和弥补本身缺陷之需要。市场经济制度价值是个体利益、良性竞争和市场效率。反观我国农村金融的制度供给在价值取向上早已经与现实和经济制度本身需要相去甚远。在这样的价值指导下建立起来的中国农村金融市场，其从一开始就注定了它与市场本源性的价值追求格格不入。
　　
　　(四)在建设手段上以政策管理为主，以法律规制为辅。
　　一国金融体系的形成事实上受到该国法律体系的制约，两者之间具有较高的关联性。强制性制度供给者可以采用多种手段来建设制度。由于中国农村金融的种种制度基础是在计划经济体制的浓厚的背景中生成的，天然缺乏市场机制的基础性制度安排，这使得中国农村金融的制度变迁带有计划经济体制的烙印。自政府与农村市场结合以来，政府一直用行政管理的方式，利用行政政策来建设相关市场。尽管我国政府在农村经济领域也倡导并提供了为数不多的法律制度，但这种“法治”亦流于形式，甚至于不是对政府权力的控制与制约，有时是对其权力的确认与强化。中国农村金融建设中的政策管制与法律规制相比，前者占据着绝对的主导地位。中国农村金融市场实质上一直是政府用行政手段控制和建设的市场。
　　
　　二、我国农村金融制度生成模式之转向
　　
　　由于我国农村金融的制度供给是“以国家主义为中心、以行政控制为主导的强制性供给模式”，因而今后我国农村金融制度的转变应当从遵循市场规律、转变政府角色开始，构建“市场、法治和多元的制度供给模式”。为此，现行农村金融的制度生成模式应当实现以下几个方面的转换：
　　
　　(一)供给途径的转换：从以强制性供给为主到强制性与自发性供给并重。
　　长期以来我国实行以行政为主导的农村金融制度的强制供给模式，实行此种模式在促进和稳定我国农村金融的发展和控制风险方面的确具有优势。特别是在经济转轨时期，以政府的力量建立并发展农村金融，有利于转型中社会的稳定。但是，目前的这种制度供给模式已经不适应农村经济发展的需要。首先，在这种模式下自发性供给制度没有成长的空间。行政力量在制度变迁中影响过大，以至于利益主体已经对政府形成了一种制度变迁的路径依赖，制度变迁由此缺乏突破与创新。但是政府也是有限理性人，也会出现政府失灵。强制性制度供给极可能在供给源头上就失败了。自发性制度供给从实践中来，从认识上最契合现实的要求。由此自发性制度变迁能弥补强制性制度供给的不足，它的缺失意味着我国农村金融的制度供给已经限于片面。其次，如前所述，强制性制度以理性政府为理想状态，但实际上政府的相关决策是具体个人根据其认识与感情，以及受制于环境所做出的。实质上强制性制度所依赖的基础是缺乏沟通交流的，而沟通交流正有助于克服有限理性。所以在一定意义上，国家作为制度的最大供给者，所提供的金融制度安排能否有效，在很大程度上也取决于其是否能够与现存非正式制度和睦共处，而不是取决于政府对现有所谓的“先进的制度”的了解、引进以及推行决心。
　　因此供给途径的转换应注重以下问题：其一，有限制地提供强制性制度。强制性制度供给应当局限于核心制度，比如农村金融运行赖以依托的基本法律，更多非核心的制度则可以采用自发性制度供给的方式来提供；其二，按照客观经济规律的要求改善制度供给的科学性，以民主、高效和公平为指导原则丰富制度供给机制；其三，要保证制度供给的合法性和连续性，毕竟农村金融建设是一项复杂困难的艰巨工程。
　　
　　(二)供给主体的转换：从以中央政府为主到政府、社会组织和个人的多 元体系。
　　制度供给主体上看，中央政府(含各部门)在农村金融制度供给中起着决定性的作用。中央政府、地方政府、民间组织、市场主体在制度供给中的作用，依次递减。到市场主体这一层次时，其制度供给的作用几乎为零。但是，目前中央政府在制度供给过程中存在着较为突出的问题：一是角色的多元与自我矛盾。例如，在农村合作金融上，中央政府既是市场的监管者，又是市场的组织者，还是普通民众的保护神，由于身兼数职，中央政府在提供相关制度时，常常会陷入不同角色需要的矛盾之中，难免顾此失彼、政策多变；二是缺乏有效的监督机制。中央政府处于制度供给的最高层级，其决策具有最高权威，由于决策程序的科学化和法制化程度不高，又缺乏有力的监督约束机制，其制度供给即使偏离了实际的需要，也不能得到及时的纠正。值得注意的是，目前地方政府在农村金融的制度供给中的地位有所提升，这是一个好现象。但是，随着改革开放的深化，地方利益凸显，有时地方政府的制度供给常常表现出地方本位的特色，其所追求的价值目标常与中央政府追求的价值目标相冲突。为了地方的经济发展，增加地方的财政收入，解决地方的就业问题，一些地方政府总是在中央供给的制度中“趋利避害”，甚至不惜弄虚作假。这是在强化地方制度供给功能的同时必须注意克服的。
　　制度学派认为现实经济生活中的社会组织和个人被看作能够发现新的收入并积极追求制度变革的“初级行动团体”，在制度变迁中占有十分重要的地位。但是，与政府的制度供给功能相比，我国农村金融领域的社会组织和个人的制度供给功能被严重忽视。
　　因此，我们必须摆正中央政府在农村金融制度供给中的位置，分清中央政府与地方政府制度供给方面的权限；同时，要充分重视市场民间组织及个人在农村金融制度供给中的作用，留给它们一定的制度创新空间，并将其制度供给的愿望与要求反映到政府的制度供给过程之中。只有形成一个开放、多元和协调的制度供给主体体系，中国农村金融的制度变迁才可能走出一条新路。
　　
　　(三)价值取向：从以改革目标为主到以市场目标为主。
　　以什么样的目标为方向，在很大程度上决定了强制性制度变迁的成败。因为与自发性制度不同，强制性制度更像是一场政策实验，国家缺乏与市场的沟通。在这种基础上的改革缺乏成功的基础。在深化农村金融制度的时候，要改变制度供给方面的价值目标，从国家本位论到市场本位论，还农村经济以本来面目。在我国，正规金融与民间金融共存是一个普遍现象。鉴于这样的事实，农村金融要从政策性金融向市场性金融转变。只有这样，才能焕发制度的活力。衡量农村金融领域市场化的程度，可以利用三个指标：一是农户和企业通过直接融资方式实现的融资量占融资总量的比重；二是农户和企业从非合作金融渠道与非政策性渠道得到的融资占融资总量的比重；三是民间私人资本和合作制形式的金融机构占金融机构总数比重。
　　
　　(四)建设手段：从以政策为主到以法律为主。
　　农村金融是农村市场经济高度发达的产物，当然其存在巨大风险。由市场不完全、信息失灵、外部性、经济周期等引发的弊端对制度的安全性是一个挑战。因此核心的法律制度必须改善并发挥应有的作用。这就要求制度建设的手段要从以政策为主过渡到以法律为主，用立法手段来保障农村金融对农业发展的金融支持。无论是美、日等市场经济发达的国家，还是印度等发展中国家，都通过立法规定农村金融机构对农业发展应承担的责任。有学者认为，实际上中国市场化法制建设正处于初创阶段，而有关金融与市场的法律正在比较多地借鉴英美法的经验，这使得中国的市场化法律从创建伊始即带有市场主导型金融法律的特征。
　　实现以上过渡的路径在于全面建立为农村金融保驾护航的法律制度。一是提供农村金融赖以生存和运行的法律制度，二是政府应该严格履行法律赋予的相关职能，三是健全为了实现农村金融的安全与可持续发展而进行相关的宏观调控制度。同时，我们可以借鉴发达市场经济国家的先进制度。制度建设应当以法为本，政府应该依法而为，对政府干预做到严格限制。
　　
　　三、结语
　　
　　最近几年农村金融市场的制度变迁已经在逐步实现从单一强制性制度变迁到自发性与强制性并重的转变。建立真正符合市场自身规律的制度和削弱行政权力对市场的过度干预是这一过程的主题。农村经济与金融的建设并非单纯依靠制度变迁方式的改变就会一帆风顺，但是这一转变毕竟为解决农村问题提供了一条可能的路径。