临沂财政【临沂财政投资评审课件1】

财政投资评审课件

目 录

一、财政投资评审有关知识

1、财政投资评审的概念

2、我国财政投资评审发展的历程

3、财政投资评审的必要性

4、科学界定财政投资评审内外的几个关系

二、我市市级财政投资评审的职责、范围、内容和程序

1、我市市级财政投资评审的主要职责

2、我市市级财政投资评审的范围

3、我市市级财政投资评审的内容

4、我市市级财政投资评审的方式

5、我市市级财政投资评审的程序

三、近年来我市财政投资评审工作的开展情况

1、基本情况

2、主要做法

一、财政投资评审有关知识

（一）财政投资评审的概念

根据财政部2001年下发的《财政投资评审暂行规定》中给出的定义，“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，是财政部门委托财政投资评审机构对财政性资金投资项目的工程概算、预算和竣工决算结算进行评估与审查，以及对使用科技三项费、技改贴息、国土资源调查费等财政性资金项目情况进行专项检查的行为”。但是，随着公共财政体系建立、改革和发展，以及财政投资评审业务自身服务力、贡献力和影响力的加大，上述概念的界定暴露出了很大的历史局限性，也与当前的实际有较大差异。

近年来，对“财政投资评审”的内涵或概念，国内各界一直持有不同的理解、表述或界定，在这里，引用山东省财政厅李和森主任在近期的一篇调研报告中所表述的概念，即：“财政投资评审是财政预算管理的重要组成部分，是由财政部门专职评审机构，组织专业技术力量，根据国家法律、法规和部门规章，对财政性投资和专项资金支出的必要性和可能性、可行性与不可行性、合理性与合规性、绩效性与公共性等，进行统一评价、评估、评定、审核、审查、审定的一项财政技术管理。”这一概念可以从以下八个方面来理解：

1、财政投资评审是财政部门固有的重要职能，或是财政职能的重要组成部分。2、财政投资评审属于“管理”范畴，

是财政预算的“管理”职能，而不是财政的“监督”职能。

3、财政投资评审工作由财政部门的专职评审机构统一管理、统一组织、统一实施。4、财政投资评审工作的开展，主要依靠和运用专业技术力量。5、财政投资评审是预算管理的法定环节，应实行依法评审，由非正式约束转向正式约束，全面实现财政评审的制度化和法制化。6、财政投资评审的对象和范围，涵盖各类财政性投资和专项支出。7、财政投资评审的终极目的或服务宗旨，不是、也不应当是为了压减投资或支出，而是如何更有效、更规范、更安全地保障公共财政、公共服务和经济社会科学发展的有效供给。8、鉴于财政投资评审的专业技术特性，可以并应当将财政评审定位于财政“技术管理”。

（二）我国财政投资评审发展的历程

早在建国初期第一个五年计划期间，我国建立了高度集中统一的基本建设投资管理模式和统一的基本建设投资管理制度，所有建设项目都由国家统一下达投资计划，所需建设资金由财政统收统支，通过人民银行拨付建设单位使用，并决定基本建设投资实行施工预算审核、决算制度，指定交通银行为拨款监督的专业机构，划归财政部领导。从1953年开始，为了适应大规模的经济建设，进一步完善了拨款办法，1954年，我国学习前苏联的经验，成立了中国人民建设银行，专门管理政府用于基本建设的资金拨款，基建财务管

理和基本建设工程概预决算审核管理工作，为财政部门的所属机构。1980年，建设银行成为国务院的直属单位，建设银行不再作为财政部内部司局。这期间，基本建设投资管理的一些职能由财政部门委托建设银行代为行使，建设银行具有财政、银行双重职能。

1994年，国家财政体制、金融体制和投资体制相继改革，建设银行成为国有商业银行。根据国务院批准的财政部职责范围，财政部自9月1日起收回了原委托建设银行代行的财政职能。从此，有关涉及基本建设的财务管理和监督工作由财政部全面负责。但为了做好监督管理工作，帮助各项业务正常运转，财政部仍委托建设银行承担了基本建设投资管理的有关工作。

1998年以来，国家实施积极的财政政策，加大财政投资的力度，通过增发国债安排了一大批水利、农业、环保、交通、通讯、国家储备粮库等基础设施建设项目。如此大规模将财政资金投入基础设施建设是建国以来从未有过的。为了加强国债资金安排的建设项目的监督管理，财政部收回原委托建设银行办理的建设项目年度财务决算、竣工决算签署审查意见、审查工程预算、结算；参与审查建设项目概算和工程招标、投标等工作，成立了专门机构，即财政部投资评审中心，专门从事财政投资评审工作。

从以上沿革情况看，基本建设投资管理或由财政部门直

接办理，或交所属单位办理，或委托银行办理，但其始终是财政的职能之一。

（三）财政投资评审的必要性

当前，经济体制和运行机制正在发生深刻变革，公共财政体制框架初步建立，财政预算制度改革正在深入推进，新形势为财政投资评审工作提供了新的天地，同时也提出了新的任务和要求。

1、投资评审是财政工作的重要组成部分。财政投资评审是项目支出预算管理决策程序中不可或缺的基础环节，是财政职能的内在组成部分。一方面，财政投资评审工作是财政部门应有的职能。从发展历程来看，财政投资评审本来就是财政职能的重要组成部分。另一方面，投资评审是财政预算管理决策程序中的重要环节。过去的项目预算决策程序不够完整，随着财政预算编制改革的不断深入，项目支出预算的复杂性、专业性、多样性越来越强，越来越需要投资评审为预算管理决策提供依据，提供技术支持。实践表明，也只有实行投资评审，通过对项目支出的必要性、方案的科学性和可行性进行审核、评价，才能保证项目决策的科学性、规范性。由此可以看出，财政投资评审职能无论是委托建设银行代为行使，还是由财政部门直接行使，它始终是财政的重要职能之一，是财政工作的重要组成部分。

2、财政投资评审是提高财政投资效益的有效措施。从近几年的工作实践看，随着财政投资评审规模的不断扩大，

每年的资金审减额也大幅上升，投资评审已成为提高财政资金使用效益的重要手段。在预算编制阶段，通过评审，可以发现和剔除项目预算中的不合理因素，发现和纠正项目设计和资金安排方面的缺陷，有利于科学、合理地确定项目预算。在资金支付阶段，通过对项目资料、有关合同、投资完成情况等进行跟踪评审，合理确定资金拨付数额，可以为国库集中支付提供可靠依据。在项目竣工财务决算审批阶段，通过对工程成本和各项费用支出进行评审，可以剔除一些违规和不合理支出，准确确定项目造价。在项目交付使用阶段，通过对项目是否实现预期目标等进行深入分析评价，既可以实现项目的“绩效评价和总结”，又可以通过对大量个体项目的综合分析归纳，探索项目支出的共性规律，为新一轮预算编制和项目安排提供量化的参考依据。目前，随着各级财力的快速增长，专项资金规模越来越大，财政投资项目越来越多，迫切需要强化事前、事中、事后的评审，及时发现项目预算、体制机制和资金使用中存在的问题，为提高财政资金使用效益提供技术支撑和支持。

3、财政投资评审是科学理财的重要手段。随着经济社会的发展，社会公众的法制观念和民主监督、民主理财意识越来越强，对财政分配透明度的要求越来越高，特别是对财政分配的规范性、效益性尤为关注。同时，近年来人大、审计部门对财政工作的监督力度也越来越大，对我们严格依法理财提出了新的要求。财政部门作为替党委、政府管家、为

民理财的部门，必须进一步强化科学理财意识，切实提高依法、规范理财的水平。要做到这一点，很重要的一个方面，就是要加强投资评审工作，财政投资评审工作的直接效果是财政投资额的核减，间接效果则是健全完善了财政投资规范化管理机制。财政投资评审工作的开展，不仅有利于遏制建设项目截留、挪用资金，高估冒算和“三超”等浪费现象，保证财政资金使用的安全性、合规性和有效性，为财政节约大量的资金，而且能够为提高财政预算安排的科学合理性和透明度，提供规范的程序保障。

（四）科学界定财政投资评审内外的几个关系

一是财政投资评审与预算管理的关系。财政投资评审作为财政职能的重要组成部分，应当为预算管理的规范化、精细化、科学化和高效化提供专业技术支撑和服务。它和财政部门内设的各个部门预算管理机构之间，应是相互联系、相互适应、相互补充、相互依存、共同作用、和谐共进的关系。预算管理的精细化涉及到哪里，财政投资评审就要延伸到哪里。财政投资评审机构主要侧重于专业技术管理手段的应用，而部门预算管理机构则主要侧重于制度和政策管理手段的应用，共同支撑和实现预算管理的有关目标。

二是财政投资评审与财政监督检查的关系。财政投资评审与监督检查同属财政内部职能的组成部分，而且就其职能来讲，应当是平行的、并列的，而不应是交叉的、重复的。财政投资评审作为财政预算管理的一个环节、一种手段，侧

重于对财政投资项目预算和绩效的量化分析和量化管理，其主要目的是为预算编制和执行提供决策依据。财政监督检查则主要侧重于对被检查单位的财务会计活动进行定性评判和检查审定，并对违规违纪行为做出相应处理或处罚。财政投资评审不可能也没有任何理由去取代、否定或拒绝财政监督检查，相反，财政投资评审本身理应是财政监督检查的范围和对象。

三是财政投资评审与政府审计的关系。财政作为管理部门，审计作为监督部门，二者分别以《预算法》和《审计法》为依据，在各自的职责范围内开展工作。财政投资评审是财政内部精细化、专业化管理的手段，审计是审计部门的主要职能。因此，财政投资评审同政府审计的关系应为定位于监督和被监督，审计和被审计的关系。在具体工作中，审计部门对评审项目进行审计，既增加了评审工作的透明度，又增强了评审中介机构的责任心。

四是财政投资评审与社会中介的关系。财政投资评审与社会中介有着本质区别。财政投资评审作为财政职能的重要组成部分，是以服务于公共财政的政府机关内设机构，不是以盈利为目的的。而社会中介作为自主经营、自负盈亏、独立承担责任的法人，是以营利为目的的企业。所以，就本质上来讲，双方没有任何联系。但财政评审作为政府组成部门，毕竟受人员职数限制，不可能大批量的进人，因此，许多评审业务不可能全部由评审中心内部人员完成。财政投资评审

应当充分利用社会中介的专业和人员优势，更好地开展工作。因此，财政投资评审和社会中介应是委托和被委托、服务和被服务、监督和被监督的关系。

五是财政投资评审与人大监督的关系。人大作为立法部门，拥有监督权，在一定行政区域内政府各组成部门均在人大的监督下行使职能，这里面即包括财政投资评审部门，也包括审计部门，因此人大监督和财政评审的关系应为监督和被监督的关系。但人大监督往往更侧重于宏观监督，而财政投资评审更侧重于具体项目的评审，并且财政投资评审应对政府和人大负责。

二、我市市级财政投资评审的主要职责和程序

（一）我市市级财政投资评审的主要职责

负责市级部门预算中财政性投资项目的评审，为预算编制和资金拨付提供技术支持; 参与编制并负责执行市级城市建设资金计划，对城市建设项目进行全过程监管; 承担市级部门预算安排的事业发展支出项目的评审和绩效评价。

对城市建设以外的市级公共投资项目，由归口业务科室负责资金管理，投资评审中心负责项目管理。资金管理即归口业务科室根据投资评审中心提出的工程进度和资金需求意见，办理指标审批和资金拨付手续。项目管理即评审中心派驻财政监督员配合建设单位搞好全过程的跟踪评审服务，从项目的招投标、合同的签定、工程施工、材料采购考察、资金申请和竣工结算等实行全过程监督管理。

（二）我市市级财政投资评审的范围

纳入财政投资评审范围的项目包括：

1、财政预算内资金安排的建设项目；

2、政府性基金安排的建设项目；

3、预算外资金安排的建设项目；

4、政府性融资安排的建设项目；

5、其他财政性资金安排的建设项目。

（三）我市市级财政投资评审的内容

1、项目基本建设程序和基本建设管理制度执行情况；

2、项目招标（采购）程序及标底、合同的合理性、合法性；

3、工程概算、预算、竣工决（结）算；

4、建设项目财政性资金的使用、管理情况；

5、项目概算、预算执行情况以及与工程造价相关的其他情况。

（四）我市市级财政投资评审的方式

1、对项目概算、预算、决（结）算进行单项审核。

2、对项目投资进行全过程控制和审核。由财政投资评审中心委托社会中介机构，向建设项目派驻财政监督员，对项目项目概算、预算、决（结）算和建设全过程进行监管。

（五）我市市级财政投资评审的程序

评审中心委派社会中介机构人员作为财政监督员对项目的事前、事中、事后进行全过程跟踪评审。

1、项目准备阶段

⑴ 建设单位委托设计单位进行项目施工图设计，编制工程概预算，同时办理政府采购手续，委托代理公司发布施工招标公告，制定招标文件。

⑵ 建设单位将项目设计图纸、招标文件和工程概预算书提报评审中心进行评审。评审的要点：一是审议招标文件的条款、内容，特别是工程计价的方式、工程款的拨付方式以及评标办法制定是否合规、合理。二是审议工程预算价格是否适中，定额套用是否适当，是否存在过高的现象。同时在评审概预算的基础上，依据市场实际做出招标最高限价，随招标文件一同发布。施工单位投标时，投标报价超出限价的为废标。

⑶ 招标过程由市监察局、财政局、建设局、审计局四方派员进行现场监督。

2、项目实施阶段

⑴ 搞好现场签证。重点对项目变更、隐蔽工程和现场施工进行签证，为后期决算建立基础资料。

⑵ 提报资金申请。建设单位根据工程形象进度提报资金申请，原则上按照工程形象进度的70%左右进行拨付，提报的资金申请表由财政监督员盖执业资格章后，报评审中心审批盖章送交归口科室拨付资金。城建项目资金由评审中心提出资金拨付建议，报局领导审批后拨付。

⑶ 参与材料和设备的市场考察。财政监督员会同建设

单位、监理单位、施工单位对工程所用材料或设备进行市场考察，同时搞好材料价格签证，为结算提供依据。

3、项目竣工验收阶段

财政监督员参与工程竣工验收，搞好工程结算审计，出具项目评审报告。

三、近年来我市财政投资评审工作的开展情况

（一）基本情况

2004年以来，在各级党委、政府高度关注和支持下，我市财政投资评审工作迅速开展起来。几年来，市及部分县区财政投资评审机构相继成立，并通过公开招聘等方式引进了专业技术人才，加强了评审队伍建设；先后制定了《临沂市政府公共投资建设项目管理暂行办法》、《临沂市财政投资建设项目评审管理暂行办法》、《临沂市财政投资评审操作规程》、《临沂市财政投资评审中心职责范围规定》等制度规定，明确了投资评审的职责、范围、内容、方式及评审流程，加强了评审制度建设；建立了政府公共投资建设项目“事前预算评审、事中跟踪监管、事后决算审核”的全过程跟踪评审机制，本着“不唯减、不唯增、只唯实”的原则，从项目概算阶段就介入评审，将评审关口前移，并进驻施工现场进行跟踪评审，严把评审质量，及时防止资金支出管理中高估冒算、骗取资金等问题，加强了评审机制的创新；与当前的财政改革相结合，积极为部门预算、政府采购和国库集中支付等财政改革的深入开展提供技术服务，采取了“三先三后”

的办法，即：“先评审、后预算，先评审、后采购，先评审、后拨款”，加强了对财政改革的技术支撑。2004年至2008年，累计完成评审项目465个，评审总投资额72.3亿元，审减额10.62亿元，审减率为14.69 %。几年来财政投资评审主要呈现出以下几个特点：

一是评审总量持续增长

经统计，2004-2008年共评审项目465个，评审金额分别为8.2亿元、9.32亿元、10.6亿元、12.1亿元和32.08亿元，相比上年同期分别增长13.7%、13.7%、14.2%和165.1%，呈现出不断增长的良好态势。

二是评审范围不断扩大

2008年以前，我市评审范围主要以投资类项目为主，发展类项目评审方面还是空白。从2008年开始，加强了对专项资金和拆迁补偿资金的评审力度。通过对我市市级城市维护费、第二次土地调查经费、临沂二中土地拆迁等项目评审，积累了经验，节省了财政资金，取得较好的效果。截至2008年底，共评审发展类项目57个，评审金额22.25亿元。

三是评审效果显著

评审业务开展之初，主要是以投资类结算审核为主。随着财政管理精细化程度不断提高，评审关口不断前移，评审效果成绩显著。现已形成对项目概算、预算、结算和决算全面审核。五年来，审核概算项目28个，评审额3.3亿元，

审减额0.35亿元，审减率10.6%；审核预算项目127个，评审额6.46亿元，审减额1.21亿元，审减率18.7%；审核结算项目240个，评审额37.57亿元，审减额8.26亿元，审减率22%；审核决算项目13个，评审额2.71亿元，审减额0.53亿元，审减率19.56%。另外，还评审发展类项目57个，评审额22.25亿元，审减额0.27亿元，审减率为1.2%。

（二）主要做法

在具体工作中，我们为了搞好项目评审监管，提高政府投资效益，严格执行财政投资评审的有关规定，实施了“事前预算评审、事中跟踪监管、事后决算审核”的全过程监管模式。

一是实施事前概算评审，加强招标监管。在项目的前期论证阶段就介入评审，从源头上对造价进行控制，从而有效避免个别建设单位脱离实际、贪大求洋、随意提高设计标准、扩大建设规模的行为。在政府投资项目的评标中，我们组织技术力量按照正常的价格水平和消耗量水平编制最高工程限价，不仅有效地防止了部分投标企业相互串标、围标，恶意抬高中标价的不正当行为，保障了中标价的合理、公正，降低了工程造价，节约了大量资金，而且淡化了工程招标过程中的人为因素，有效防止了腐败现象的发生。如柳杭橡胶坝坝袋采购招标中，原提报预算为600万元，市财政通过对扬州、青岛、沈阳等有关生产厂家询价调查，核定出最高限价，实际中标价格为378万元，节约投资222万元。再如蒙

山大道立交桥排水泵站工程，原提报预算总投资423万元，通过审查设计方案可行性和必要性，优化调整设计方案，最终确定最高限价为176万元，实际中标价格为164万元，节约投资259万元。

二是实施事中跟踪监管，着力控制造价。项目实施阶段的造价控制是工程全过程控制中的重点环节。我们从资质高、社会信誉好、人员力量强的社会中介机构中选聘注册造价师担任财政监督员，入驻施工现场，从工程合同的签订、工程实施到工程竣工后的决算，进行现场跟踪评审。对于发生的工程变更，及时同建设、监理、施工等单位沟通，审核确定变更的必要性和费用如何负担等问题，避免了以往出现的部分建设单位同施工单位随意变更，加大工程造价，造成工程“三超”（决算超预算、预算超概算、概算超估算）的现象，维护了工程预算的权威性。如商城管委会多条道路施工中，因原设计主路基土壤不能满足设计抗压强度要求。施工单位提出全路段进行路基换填，跟踪评审单位经与设计、业主、监理等沟通后，确定在能满足路基要求的前提下，在全路段内本着节省造价的原则进行路基换填，同时在路基开挖时考虑到绿化种植用土，要求道路施工单位将土开挖出来后堆放到路两侧，绿化工程可以将道路土方充分利用，减少外购种植土量，节约投资数百万元。

三是实施事后决算评审，严格审核不合理支出。对竣工的建设项目，我们在全过程跟踪评审的基础上，按照基本建

设财务管理规定，从工程造价、材料采购、费用列支等方面，对工程决算进行严格审核，审核后的结果作为办理价款结算和转增资产的依据，对不合理支出坚决予以剔除。这一措施的实施，对堵塞建设资金的跑、冒、滴、漏，防止违规违纪行为，节约财政资金，发挥了十分重要的作用。如滨河东路

6.3公里景观绿化工程，决算报审价为1.76亿元，经评审后，审定值为1.16亿元，审减不合理支出0.6亿元。再如市粪便无害化处理场建设征地补偿费用原提报评估值516.56万元，投资评审中心对上述项目重新进行了评审，评审后费用总计115.28万元，审减401.28万元，节支率达77.68％。

总之，在当前和今后一个时期，随着国家积极财政政策的推进和公共财政投资规模的不断扩大，更要重视和加强预算资金的管理使用，强化和提升财政投资评审在财政预算管理中的职能作用，进一步提高财政资金使用效益。