生态环境综合执法改革进展

生态环境综合执法改革进展_生态文明综合执法机制研究

生态文明综合执法机制研究生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，关 系人民福祉，关乎民族未来，事关“两个一百年”奋斗目标 和中华民族伟大复兴中国梦的实现，是落实中国特色社会主 义“五位一体”总体布局的内在要求；是坚持以人为本，推 动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局的重要内容；是 实施五大功能区域发展战略，实现“科学发展、富民兴渝” 和全面建成小康社会的必由之路。重庆地处三峡库区腹心地 带，是长江流域重要生态屏障和全国水资源战略储备库，当 前正处于统筹区域发展、统筹城乡发展、加快转变经济发展 方式和加快体制机制创新的关键节点，生态文明建设任重道 远。党中央、国务院高度重视生态文明建设，先后出台了一 系列重大决策部署，推动生态文明建设取得了重大进展和积 极成效。但总体上看我国生态文明建设水平仍滞后于经济社 会发展，资源约束趋紧，环境污染严重，生态系统退化，发 展与人口资源环境之间的矛盾日益突出。建设过程中体制机 制障碍依然十分严重。创新生态文明综合执法机制，是破解 资源环境约束、促进经济发展方式转变、加快生态文明建设 的重要途径。七、加强生态文明建设统计监测和执法监督坚持问题导向，针对薄弱环节，加强统计监测、执法监督，为推进生态文明建设提供有 力保障。

（二十七）加强统计监测。建立生态文明综合评价指标体系。加快推进对能源、矿产资 源、水、大气、森林、草原、湿地、海洋和水土流失、沙化土地、土壤环境、地质环境、温 室气体等的统计监测核算能力建设， 提升信息化水平， 提高准确性、 及时性， 实现信息共享。

加快重点用能单位能源消耗在线监测体系建设。

建立循环经济统计指标体系、 矿产资源合理 开发利用评价指标体系。

利用卫星遥感等技术手段， 对自然资源和生态环境保护状况开展全 天候监测， 健全覆盖所有资源环境要素的监测网络体系。

提高环境风险防控和突发环境事件 应急能力， 健全环境与健康调查、 监测和风险评估制度。

定期开展全国生态状况调查和评估。

加大各级政府预算内投资等财政性资金对统计监测等基础能力建设的支持力度。

（二十八） 强化执法监督。

加强法律监督、 行政监察， 对各类环境违法违规行为实行 “零 容忍”，加大查处力度，严厉惩处违法违规行为。强化对浪费能源资源、违法排污、破坏生 态环境等行为的执法监察和专项督察。

资源环境监管机构独立开展行政执法， 禁止领导干部 违法违规干预执法活动。健全行政执法与刑事司法的衔接机制，加强基层执法队伍、环境应 急处置救援队伍建设。强化对资源开发和交通建设、旅游开发等活动的生态环境监管。加强环境法治建设，坚持依法保护环境。目前，中国的环保工作越来越依赖宏观 政策，而保持宏观政策有效性的基础是法治化，使守法成为常态。这既是依法治 国的必然要求，也是环境治理的改革方向。法治化的任务，一是健全环境法律体 系， 二是严格执行法律。

通过法律的完善和执行， 让环境违法行为受到应有处罚， 使企业环境行为的外部性内部化，促进建立公平规范的市场竞争秩序。

“十二五”以来，以新修订的《环境保护法》和《大气污染防治法》为标志， 中国环境保护的立法和执法取得重要进展。我们把 2015 年确定为新《环境保护 法》实施年，经过近一年的施行，环保法的权威和震慑力不断增强。“十三五” 时期，我们将进一步强化环境法治，实施好新《环境保护法》和《大气污染防治 法》，加快推进水污染防治、土壤污染防治、环境影响评价、环境保护税、核安 全、建设项目环境管理、环境监测等方面法律法规的制修订，并严格环境执法监 管， 探索环境行政执法与刑事司法有效衔接模式， 强化公民环境诉权等司法保障， 推动建立系统完备、高效有力的环境法治体系。一个区域的整体生态环境状况能否用数字量化？日前记者 从大鹏新区获悉，今年大鹏新区将着力推动 18 项重点改革， 其中就包括构建大鹏半岛生态环境综合指数，科学展现生态环境动态变化状况，同时为破解环。保工作“九龙治水”的困局，今年大鹏新区还将创新生态 环保综合执法机制和海岸带综合管理体制机制。据介绍，今年大鹏新区将以水环境、大气环境、生物资源、 海域资源、 危险废物污染、 核与辐射安全监管等为主要指标， 建立具有大鹏半岛特色的生态环境综合指数体系，科学展现 生态环境动态变化状况，构建沿海发达地区生态文明建设的 代表性评价指数，打造生态文明建设深圳标准，并以此为基 础，建立起生态风险评估及安全预警机制，及时发布生态环 境气象预报和预警信息，分级采取限制性应急措施，使环境 承载力保护在合理区间。

环境生态保护， “婆婆”多却相互扯皮，大田以相对集中处 罚权的做法解决问题 我省首个生态综合执法局获批筹建 大田县生态综合执法局日前获批筹建，这是我省首个获批 筹建的生态综合执法局。据了解，生态综合执法局的前身是大田县环境生态综合执 法大队。这个大队是大田整合环境生态监管各相关单位的力 量，于 2010 年 7 月在全省率先成立的。其背景是随着县域经济的加快发展，环境生态保护压力日益加大，加上大田是 矿区，水体污染、植被破坏等问题越发凸显；而在环境生态 监管保护方面，涉及职能部门多，有些职能交叉重叠，出现 问题时，各职能部门衔接不紧，甚至相互推诿、扯皮。环境生态综合执法大队相对集中生态处罚权，全面负责当 地的环境生态综合整治、监管、保护之职。该大队由水利、 国土、环保、林业、安监以及煤炭行业、建材行业、冶金化 学矿业三个管理办公室等 8 个单位抽调精干力量组成，实行 “集中办公、统一指挥、统一行政、统一管理、协调执法” 的运行机制，监督检查企业、单位及个人对有关环境、水土、 矿产资源、森林、水等法律法规涉及环境生态方面的执行情 况，以及各相关企业的水土保持方案、开发利用方案、生态 恢复治理方案、环评报告等落实情况，依法查处破坏环境生 态的单位与个人。综合执法大队成立两年多来，查处了破坏环境生态案件上 百起，在大田的生态建设实践中发挥了显著作用。随着生态综合执法局的成立，大田县正着手制定相应的奖 惩工作机制，将各乡镇的生态执法工作成效纳入工作考评范 围，推动生态领域的监管和执法更加规范、有序、高效运行。（二）环境与经济发展综合决策机制和全社会参与机制 尚未建立 1.环境与发展综合决策机制不完善。在实践中重经济轻 环保的现象一直存在，许多地方以牺牲资源环境为代价来发 展经济， 经济发展方式粗放， 环境与发展一直都是 “两张皮” ， 环保部门与经济部门相互合作与制约机制不强。环境政策的 设计、执行和实施不能有效纳入到社会经济发展的决策过程 中，不能从根源上解决环境与发展的矛盾，许多环境问题都 是由于不恰当的经济政策所引发。

2.公众参与生态文明建设的机制尚未建立。我国公众参 与生态文明建设还相当滞后，公众参与程度不高，参与的领 域窄，对政府环境决策参与较少。究其原因，主要是公众参 与缺乏相应的制度保障，参与程序、途径、方式不明确。此 外，由于制度设计上的缺陷同样导致了环保非政府组织不能 发挥其应有的作用。大部分环境保护组织并没有完全独立， 资金来源对政府有一定的依赖性，因而在表达意见的程序中 没有完全独立的话语权，其对政府权力的制约作用大打折 扣。

（五）行政管理体制不顺阻碍了生态文明建设的进程 一是资源、环境和生态管理部门职能分工不合理。我国资源管理、环境保护分属不同部门主管，生态保护职能分散 在许多部门。由于资源、环境、生态之间存在着不可分割的 联系，加之部门之间协调、合作较难，这种分散管理模式存 在诸多弊端。

三是区域、流域环境管理体制亟待改革。我国跨区域的 环境合作刚开始起步，由于地区之间的合作缺乏法制依据， 也缺乏有效的议事程序和争端解决办法，致使解决跨区域环 境问题困难重重，尤其体现在流域水污染防治方面。

（三）强化生态文明建设的监督管理，形成倒逼机制，促进 经济发展方式转变 1.提高环境违法成本，建立对环境违法的严惩机制。一 是按“排污费标准高于治理成本”的原则提高收费标准，可 以考虑对违法超标排污行为实行按照超标的倍数加倍缴纳 排污费的方法。二是大幅度提高违法行为的罚款额度，如对 违反“环评”和“三同时”制度的行为，按照建设项目投资 总额的一定比例，决定罚款数额。三是创新环境违法行为的 惩罚手段，如对于未经环评审批擅自开工建设、未经环保验 收擅自投产使用、擅自闲置环保设施、超标排污、偷排污水 等具有连续性的违法行为，实行“按日计罚” ，上不封顶。

四是完善环境污染事故追究制度、环境污染损害赔偿制度和 环境公益诉讼制度。

2.加强环境执法能力建设。

一是建立健全环境执法机构，形成省、县、乡（镇）三级环境执法监管网络。二是加大环 境执法建设投入，提高执法装备水平。三是加强环境执法队 伍建设，加大培训力度，不断提高执法人员的专业水平和执 法能力。四是规范环境执法制度程序，建立环境案件审核、 环境执法公开等制度，保证环境执法的客观、公正、快速、 高效。五是加强部门合作，创新执法机制。

3.加强对生态文明建设的监督。一是加强各级人大对生 态文明建设的监督。

人大在生态文明建设中提出意见、 批评、 建议，在落实的过程中具有法律强制性，更有利于问题的发 现和解决，能更快捷地体现在政府的决策中和行动中，进而 在全社会形成生态文明建设的强大合力。二是加强司法监 督。通过对资源环境法治文化的大力宣传，激励社会公众积 极参与生态文明建设的热情，强化企业对资源环境保护的社 会责任意识；通过建立受理公民对行政行为申诉的机制，推 进政府问责制度的落实，积极推动“环境影响评价制度”的 严格规范开展。三是强化社会监督。充分发挥新闻媒介的舆 论监督和导向作用，提高广大公众积极参与生态文明建设的 积极性和责任感，监督有关部门依法行政。

（五）进一步深化资源环境行政管理体制改革，破除生 态文明建设的体制障碍 .建立跨部门协调机构，进一步明确部门职责分工。设立 生态文明建设领导小组，其主要职责是：协调国务院各部委的环境保护和生态建设工作；制定环境保护与经济发展相协 调的环境政策，促进可持续发展中各部门的协同作用；负责 牵头组织召开环境保护部际联席会议。

由于我国还处于工业化中期，防止资源对我国工业化进程的 约束，与环境保护同样重要，将资源部门撤消或弱化在目前 是不现实的。因此，应分步进行资源环境管理体制改革。近 期改革重点是强化和完善环境保护部的现有职能，明确各部 门的职责分工。中长期改革目标是成立综合性的环境部或环 境资源部，主要职能包括污染防治、生态保护、核安全监管、 气候变化应对。

2.合理划分中央与地方环境保护职权，加强基层环保机构建 设。合理划分中央与地方环境保护职权。按照“权责匹配， 重心下移”原则，合理划分中央与地方政府管理环境事务的 权利，凡属于跨越区域、流域和领域的环境问题，以及危害 较大和影响较深的环境问题，由中央政府来负责，而属于地 域性的环境问题，由当地政府来执行，但中央政府负有监督 和指导职责；灵活选择地方环境管理体制，在条件适宜地区 推行省以下环境保护主管机构垂直管理。

加强基层环保机构建设。根据实际情况，可以在重点乡镇设 立县(市、区)环保局的派出机构，由县(市、区)环保局垂直管 理，或者在乡镇政府内部挂环保办公室或监察中队牌子，设 立专管职位，从事乡镇环保工作。3.强化跨区域环境管理。强化华东环境保护督察中心、西北 环境保护督察中心、东北环境保护督察中心、华南环境保护 督察中心和西南环境保护督察中心的职能，真正发挥其环境 监管作用。首先，要保障环保督查中心机构的能力建设和经 费支持，扩大人员编制，增加人力财力投入，逐步健全中心 机构设置；其次，要明确区域环保督查中心的职能，清晰界 定环保督查中心与地方环保主管部门之间的环境事权；其 三，要建立健全信息公开报送系统，保证督查中心与基层环 保主管部门之间信息通畅，促进环保督查中心充分发挥其职 能，提高行政效率。

生态环境综合执法改革进展_当前生态环境执法工作中存在的问题及其成因

龙源期刊网 .cn 当前生态环境执法工作中存在的问题及其成 因 作者：寇英娜等 来源：《科教导刊· 电子版》2015 年第 02 期 摘 要 有法可依，仅是生态环境法治的前提，实现了有法可依，也仅是生态环境法治建设 的第一步。任何理想的环保法律如果不能付诸实施，终究只是一纸空文。因此，强化环保执法 是环保工作中至关重要的环节，是我国各项环保方针、政策得以贯彻与实施的重要保证。

关键词 生态环境 问题 保护 中图分类号：X171.1 文献标识码：A 生态环境保护作为一个全球性的问题越来越受到世界各国政府的重视，我国也把“人与自 然和谐相处”作为社会主义和谐社会的基本特征之一，为生态保护工作提供了有力的政治保 障，为生态保护参与综合决策创造了条件，促进了我国生态环境执法革新的步伐。

虽然各级生态环境执法部门生态环境保护监管与执法工作得到加强，加大了生态环境违法 案件的行政执法力度和经济处罚力度，但是我们也应该清醒地看到，由于我国粗放的经济增长 方式尚未根本转变，以牺牲生态环境为代价换取眼前和局部利益的现象在一些地区依然存在， 生态环境恶化的总体趋势并没有得到有效地遏制。随着经济的快速增长、公众环境维权意识的 提高，人们更加关注生态环境的保护问题，环境保护的压力也越来越大，环境执法存在的不能 适应中国经济快速发展和生态环境保护方面的问题也越来越严重。这些问题及其形成的原因主 要表现在以下几方面： （1）生态环境保护管理与执法监督体系不健全。近年来，我国的环境执法工作正在逐步 形成以集中式执法检查活动为推动，以日常监督执法为基础，以环境监察执法稽查为保证，以 公众和舆论监督为支持的现场监督执法工作体系。一般来讲，环境执法部门对污染防治比较重 视，不少地区对于生态环境执法还没有引起足够重视。例如，生态环境督查机构少，力量薄 弱，执法人员配备不足，加上执法权限有限，缺少协调各利益主体关系的生态环境督查职能机 构，不能适应当前生态环境保护的需要。执法对象数量庞大，我国目前的环保执法主体分散在 水利、海洋、林业、矿产资源等 10 余个资源开发部门，环保部门难以统一指挥和协调，其执 法能力大受影响。而环保局人员编制有限，相对于繁重的执法任务，往往显得无能为力。再加 上执法人员的权限不明确，处罚力度不够，所有这些都为环境违法行为提供了可乘之机。

（2）生态环境管理体制不顺，环保部门难以发挥统一监管作用。我国的每一部有关环境 保护的法律、法规和规章中几乎都有管理体制的规定，而最基本的管理规定模式就是“某某行 政主管部门对某一事项进行统一监督管理”，“某某、某某、……部门结合各自的职责对某某事 龙源期刊网 .cn 项进行监督管理”。到底怎样“统一”？统一监督管理的部门对结合自己职责进行管理的部门可 以提出什么要求？分管部门不履行职责时统管部门怎么处置？等等，都没有作出规定。这就使 得统管部门想统统不起来，得不到有关部门的有效配合。而分管部门总感觉自己是处于配角的 地位，进行监督管理也是为统管部门做嫁衣裳，有了成绩尽是统管部门的，因而缺乏管理的积 极性。另外，使分管部门不能很好地行使监督权的另一个原因在于，立法中在规定统管部门的 职责时，往往对审批权、收费权、处罚权规定得比较具体，而对分管部门虽然有时规定一些监 督检查权，但却不让分管部门参与审批、收费和处罚，这样就使得分管部门觉得自己的管理没 有权威。

（3）有法不依、执法不严现象较为突出，消极执法、执法不到位、不作为的现象在一些 地方严重存在。在我国，有些地方的环境监察队伍在工作中严重脱离群众，对群众反映的环境 破坏问题熟视无睹、不闻不问，导致群众的意见很大，以至于越级上访者有增无减。还有些地 方的有关执法部门放松日常监管，依赖专项行动，经常性的工作采取突击抓的方式，致使工作 陷入被动， 当遇到重大的损害环境行为或事件时，往往采用重点治理、专项整治的方式来应 对。这种权宜之计显然也影响到环保的执法力度的长效发挥，甚至会使违法者产生侥幸心理， 起到负面效应。再一些地方的环境监察机构负责人片面强调地方保护主义的影响，不敢碰硬、 不敢执法、不愿执法。不少基层环境执法队伍对开发区不敢查，对重点保护企业不敢查，领导 不点头的不敢查，查过一次但处理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基层环保局不 是在加强执法，而是千方百计地应付上级检查，替企业说情。有的地方政令不通，要求查办的 案件、上报的情况，三番五次催不上来。

（4）地方保护主义干扰环保执法的现象依然存在。个别地方环境保护意识淡漠，重经 济、轻环境，盲目引进重污染项目，形成了引进容易治理难，关停更难的困难局面。对环保执 法工作不支持，甚至干预执法，辖区环境污染问题久治不愈，环境纠纷不断。

（5）提高环保执法的力度，保护生存环境。有法可依，仅是生态环境法治的前提，实现 了有法可依，也仅是生态环境法治建设的第一步。任何理想的环保法律如果不能付诸实施，终 究只是一纸空文。因此，强化环保执法是环保工作中至关重要的环节，是我国各项环保方针、 政策得以贯彻与实施的重要保证。

有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。只有让环保执法真正的硬起来，污染防治工 作才能得到有效开展，环境违法行为才能无处逃遁，“人与自然和谐相处”才能够早日成为现 实。

参考文献 [1] 王灿发.论我国环境管理体制立法存在的问题及其完善途径[J].法学论 坛，2003（4）. [2] [美]E· 博登海默.法理学：法律哲学与法律方法[M].邓正来，译.中国政法大学出版， 1999. 龙源期刊网 .cn 

生态环境综合执法改革进展_权威解读环保垂直管理改革：根治地方干预执法

权威解读环保垂直管理改革：根治地方干预执法中共中央办公厅、国务院办公厅近日印发了《关于省以下环保机构 监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》 。

环保机构监测监 察执法垂直管理制度改革是我国生态文明制度的一项重大改革，是三年 来全面深化改革在生态环保领域进行的新探索。

9 月 22 日，环保部地方环保垂直管理工作小组办公室主任叶民、副 主任张玉军，环保部环境规划院副院长吴舜泽接受记者采访，就这份改 革文件出台的意义与落实中的核心问题进行了权威分析。

生态文明“底盘性”制度改革 十八大以来，党中央、国务院就加快推进生态文明建设作出一系列 决策部署，相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》 《生态文明体 制改革总体方案》等生态文明体制改革方案。

“这些改革举措都将着眼点放在落实地方政府环境保护主体责任和 强化排污者污染治理主体责任上。”叶民说，这次制定指导意见也遵循了 这个思路。

指导意见要求，一是要落实地方党委政府及相关部门环保责任，上 收生态环境质量监测事权， 建立环境监察专员制度， 开展环保督察巡视， 加强对环保履责情况的监督检查， 实行党政同责、 一岗双责、 依法追责、 终身追责，推动绿色发展。

二是要落实排污单位责任，加强环保重点领域基层执法力量，污染 源监测和监管重心下移，整合执法主体，相对集中执法权，强化环境司 法、排污许可、损害赔偿、社会监督，严格环境执法。1“要从生态文明体制改革的大背景来看垂改， 要从十八大以来出台的 各项重要文件精神中系统理解垂改、推动垂改。”吴舜泽说，“垂直管理 改革实质上与已经出台的《生态环境监测网络建设方案》 《党政领导干部 生态环境损害责任追究办法（试行） 》等重大改革一脉相承，与各项生态 文明制度改革相辅相成。

垂直管理制度是环境治理的基础制度，因此 “垂改”是“底盘性”的制 度改革。叶民认为，指导意见是落实生态文明建设和绿色发展要求的新 举措，是推进生态文明体制改革的新突破，是实现生态环境治理体系和 治理能力现代化的新支撑，有利于推动以改善环境质量为核心的环境管 理转型，有利于加快补齐生态环境短板。

根治地方干预“痼疾”从三方面发力 以“保发展”为名，行地方干预之实，一直是环境监测监察执法工作 中存在的突出问题。

“打破环保工作中地方干预?痼疾?，关键是理顺环保系统省市县三级 关系，理顺环保部门与所属地党委政府之间责任关系。”张玉军说，指导 意见在清除“地方干预”病灶方面，既精准发力，又运用“巧方”。

首先从制度设计上解决干预。一是省级环保部门直接管理市（地） 级环境监测机构，确保生态环境质量监测数据真实有效。二是市（地） 级统一管理行政区域内的环境执法力量，依法独立行使执法权，执法重 心实现下移，强化督查企业。

其次从人财物保障上解决干预。一是驻市（地）环境监测机构的人 财物管理在省级环保厅（局） ，而市（地）县无支配权。二是县级环保机2构以及监测执法机构的人财物管理在市级环保局，而县级无支配权。

最后从领导干部管理权限上解决干预。

指导意见在领导干部管理上， 既有遵循，也有创新。省级环保部门主管所有市（地）环保局长，以及 驻市（地）环境监察和监测机构人员，增强调控能力；市（地）级环保 局负责规划区划、统一执法。

“三位一体”解决环保机构队伍建设问题 环保机构人员身份编制不清、环保队伍专业化程度不够、一线执法 人员装备不足等问题长期存在。

“这严重制约了环保工作的效率和质量。”吴舜泽指出，“这次改革将 会涉及全国各省区市所有基层环境监测监察执法人员，指导意见专门提 出了解决路径，提出规范机构人员性质，确保履责需要。” 指导意见要求，地方结合事业机构改革，将目前还是事业性质、使 用事业编制的县环保局逐步转化为行政单位。将环境执法机构列入政府 执法部门序列，依法赋予环境执法机构实施现场检查、行政处罚、行政 强制的条件和手段， 明确环境执法人员统一着装， 增强环境执法权威性。

指导意见还特别对乡镇环保机构建设提出了具体要求，建立乡镇环 境保护专兼职机构。要求加强队伍建设，提高专业化水平，省市县三级 环保部门优化职能聚焦做好主业，大力加强队伍培训，实行行政执法人 员持证上岗和资格管理制度，提高人员综合素质和能力水平。

环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，在指导意见出台后将推 动地方搞好试点。据介绍，目前河北、上海、江苏、福建、山东、河南、 湖北、 广东、 重庆、 贵州、 陕西、 青海等 12 个省市提出了改革试点申请。3吴舜泽说， 改革将积极稳妥推进， 力争在 2017 年 6 月底前完成试点工作， 2018 年 6 月底前基本完成此项改革。4