我国基层财政风险管理的现状及对策研究|风险管理师

　　摘要:财政风险管理是我国财政理论研究的热点问题，目前我国基层财政风险形势非常严峻，加强对基层财政风险的管理，对目前我国基层财政的改革与发展都有着重要的意义，本文从基层财政风险的特征出发，分析基层财政风险的现状及成因，并提出相关基层财政风险管理的对策与建议。
　　关键词:基层 财政 财政风险
　　财政风险，顾名思义就是指财政方面出现的风险。对财政风险的定义因人的理解而异，目前普遍接受的定义是：狭义上的财政风险指政府因内外因素等的影响导致收支不平衡，产生财务危机的一种可能性。广义上是指政府拥有的资源不能对其应履行的法定责任负责会对经济社会等的稳定和发展造成损害的一种可能性。
　　一、 基层财政风险管理的特征
　　一般认为，基层财政风险具有普遍性、复杂性、隐蔽性、政治性的特征。普遍性是指各市县、乡镇都有发生财政风险的可能性，各财政内部机构、政府运作和财政收支各方面都可能发生不同程度的财政风险。而乡镇的覆盖面广，经济来源有限而支出项目较多，财政风险相对突出。复杂性是指基层财政风险的影响因素比常见的市场风险要更为复杂多变，缺乏一定的规律，乡镇作为基层的代表单位，面临更多复杂的问题，因此基层财政风险更具有复杂性。隐蔽性是指人们一般认为作为政府是不会破产的，都认为财政风险不可能存在，这样主观上或客观上造成了财政风险的隐蔽性。政治性则是由财政的政府服务职能决定的，财政体制往往由其政治体制所决定，对财政风险的管理、监督、化解和防范也必然会有强烈的政治色彩。
　　二、 现状分析
　　(一)财政收支矛盾突出
　　税收是国家财政收入的重要组成部分，至1994年分税制改革以来，我国中央财权大大提高，地方财政的财权极度下降，而中央与地方的事权划分的变化却很小。基层财政的收入少，而相应需要解决的公共政策项目比较多，国内很多基层财政都是“吃饭财政”，财政收入勉强能发放工作人员的工资，完全不能履行公共职能。以湖北省襄阳县为例，其财政收入才从1994年的10775万元增加到2000年的37920万元，增幅达25.98%。但尽管我们从账面上看到的如此多，但是实际情况是其收入的水分太多，仍然导致其县内不能按时发放工资，更不用谈其履行公共职能。
　　(二)基层财政负债严重
　　基层财政负债问题是当前制约我国乡镇农村经济发展的重要关键问题，通过相关数据显示目前我国一些地区财政负债比例很高，有的甚至达到了90%，并且数额巨大，还债期遥遥无期，基层财政负债主要来源于银行、信用社、企业单位甚至个人，其中银行和信用社的借款最为居多，基层地方的财政债务的规模和内容是不同的，性质也不一样，但大多情况下都是存在严重的负债问题，根据某专业调研发现，中国镇政府的财政负债平均每年以200多亿元的速度增加，中国目前基层乡镇的债务已经达到5000亿元，另外调查发现越是基层的财政机构，其负债比率往往越大，其中以乡镇最为突出。
　　(三)财政公共支出大
　　至1994年以来，国家分税制改革后，地方财政主要负责地方党政机关的运营费用、地方经济发展的费用、还有地方企业开发产品、生产运营的费用，城乡维护建设费用以及地方教育、文化、医疗等支出。可见地方财政需要支付的费用涉及范围非常广，而地方财政的收入来源有限，并且很大一部分还得上交中央财政，导致乡镇政府在支付工资和日常费用的支出后，很难再有闲余的资金进行公共服务。
　　(四)财政经费存在浪费现象
　　一方面是乡镇财政的收入有限，捉襟见肘。另一方面却存在乡镇政府财政经费浪费现象。这主要表现在以下几点：一是乡镇政府作为最基层一级政府，要面对上级方方面面各个单位，上级的任何政策措施，都需要乡镇政府这一级来贯彻执行，最终落实到老百姓。一个乡镇，每年迎接上级大大小小的检查不下百次，公务接待必不可少，这就造成一部分财政经费浪费。二是乡镇政府存在决策性浪费，由于没有相应的监督制约机制，当乡镇主要领导发生变更时，往往对前任正在执行的决策存在否定、变更现象，也会造成财政经费的极大浪费。三是有些乡镇财务制度不健全，或者是财务制度执行不严格，造成在公务接待、车辆加油及维修、文印、出差报销等方面出现经费浪费现象。
　　三、 基层财政风险管理的成因
　　(一)财政体制缺陷
　　1994年我国进行了分税制改革，划分了中央财政和地方财政的财权，然后对于事权的划分却一直没有明确的改革，也没有与财权划分进行相适应，目前中央财政的收入比例逐年攀高，地方财政收入则呈下降的趋势，根据国际惯例，收入的划分应该与其承担的事权相适应，应该在保证政府履行财政职能的基础上按照税种的标准或税率进行划分，来平衡中央财政和地方财政的收入。
　　(二)法律制度建设落后
　　当前我国对基层财政风险控制方面的法律制度很少，我国《预算法》中明确规定了地方财政政府不能举债，但是当前地方政府举债已经成为了普遍的做法，只是通过规避法律或者隐蔽的手段进行，再者，目前我国尚还缺少有关财政监督的法律。加上目前的法律法规中所提到的有关财政风险控制的规定也不是很系统，从而使得当前财政监督各方面都还缺少一个健全的法律保障。地方有关财政监督的制度建设也不是很健全。虽然在很多地方的政府部门都制定了相关的规章制度，其中有一些的地方还以地方性行政规章的形式出台，但是这些规章制度中的规定缺乏统一性。
　　（三）财政部门人员素质偏低，人员队伍缺乏稳定性
　　基层财政部门从业人员的稳定性与素质问题是财政风险的影响因素之一。从稳定性的角度看，由于财政系统并非垂直管理，因此在乡镇主要领导变动后，往往也导致财政所领导发生变动；而基层财政的工作环境与待遇限制也会使一些优秀人才发生流失。从员工素质的角度来看，乡镇财政人员整体素质偏低，大部分财政人员属于“半路出家”，未经过专业系统学习，仅靠有限的培训很难提升其业务水平，主要体现在风险意识淡薄，缺乏责任心，从事财政工作水平不高，服务能力差，增加了财政风险控制的难度。