黑龙江垦区生态文明制度建设调研报告:生态文明制度建设的途径

专题 调研　黑 龙 江 垦 区生态 文 明　制度 建设 调研 报告　黑龙江省农垦总局第十二调研组 　由黑 龙 江省 农 垦总局 环保 局 、 统计 局 、 扶 贫办组 成 的 第十二 调研 组 ， 按 照 黑龙 江省 农 垦总局　党委安 排 部署 和 主 管领 导指 示精 神 ， 认 真研 究拟 定 调研提 纲 ， 提 出重点 调研 内容 ， 由环保 局 局 长　 带队 一行 四人 赴 红兴 隆 、 牡 丹 江 管理 局 、 ３ 个农场和 １ 家 企业 开 展 实地 调 研 。 实地 调研 期 间 ， 调　 研 组 组 织 召开 座 谈会 ， 宣讲 了三 中全 会 有 关 生态 文 明制 度 建设 精 神 ， 讨论 了 黑龙 江 垦 区生 态 文　 明建 设 中存在 的 问题 ， 听取 了管 理局 及 部 门 、 农 场和 企 业提 出 的意 见 与建 议 。经 实地调 研 和 整　理各 管理 局 的调研 报 告 ， 将 黑 龙江 垦 区生 态文 明制 度建 设 的情 况进 行 阶段 性 总 结 。 　一、创建 生态垦区的历 程与现状　标考 核 纳 入 总局 经 济和 社 会 发 展 目标 考核 内容 ， 实行　 “ 环保 一 票否决 ” 权。 　 党 的十八 大报告 系统 化 、 完整 化 、 理论 化地 提 出 了　 生 态 文 明的 战 略任 务 以 来 ， 各地 对 生 态 文 明制 度 和机　 制 开 始 认 真 研 究和 大胆 尝 试 ， 比如 ， 贵 阳 市成 立 的 生　垦 区开 展 生态 系列创 建 工作 １ ７年 里 ， 经 历 了从 生　 态 示范 区建 设 到 生态 垦 区 建设 ， 进 步 到 现在 的生 态 文　明建 设 的长 期发 展过 程 。 　 （ 一） 生 态 建 设 发 展 历 程　贵 阳市 、 无锡 市 、 杭 州市 等 市 县 的　 １ ９ ９ ６年 ， 以 发展 生 态 农业 为基 础 ， 垦 区 开 展 生 态　 态 文 明建 设 委 员会 ， 生态 文明建设规 划通过 了国家审查 ， 虎 林 市 委 下 发　 示范区建设。１ ９ ９ ８年 二 九 一 农 场 首 批 通 过 原 国 家 环　 关于 进 一 步 推 进 生 态 文 明建 设 的决 定 》 等 等 。 总局　 保局 组 织 的专 家 组验 收 ； １ ９ ９ ９ 年， 农 垦 总局 按 照省 委 、 　 《 力　 省 政 府 关于 生 态 省 建设 的统 一部 署 ， 全 面 开 展生 态 示　 环 保 局和 有 关 部 门及 管 理局 正 在 积 极研 究 和 探 索 ， 争做到先行先试。宝泉岭、 建三江 、 哈 尔 滨 管 理 局 根　 范 区 建设 ： ２ ０ ０ ２年宝 泉 岭 管理 局 被批 ； 隹命名 为 国 家级　 ０ １ ３年 国家环 保 部《 国家 生态 文 明建 设试 点 示范 区　 生态示范区 ： 到２ ０ ０ ６年 ， 其 他 ７个 管 理 局 和 农 垦 总 局　 据 ２ 试行 ） 》 ， 正 在修 编 生态 局 建 设 规 划 或 编 制 生 态　 也 获 得 原环 保 总 局 批准 ， 垦 区 全 面 完成 了 国 家 级 生 态　 指 标 （ 研 究 制定 生 态 文 明建 设 工作 方案 和 推　 示 范 区 建设 任 务 ， 成 为 目前 全 国 最 大 的 区域 型 国 家级　 文 明 建 设规 划 ，生 态 示范 区。 　进 措 施。 　从２ ０ ０ ５年 开始 ， 农垦 生态 示 范 区建 设正 式 向生态　 垦 区 建设 转 轨 ， 成 立 了总 局 主 要 领 导 为 组 长 ， 分管 领　（ 二） 垦 区生 态建 设取 得 的成 绩　通 过 实施 生 态 农业 等 八 项 重 点 生态 工 程 建 设 ， 垦　社 会 和 生 态环 境 效 益 明显　 导 为 副组 长 ， 相 关 职 能 部 门为 成 员 单 位 的 “ 生 态 垦 区　 区 的经 济得 到 了快 速发 展 ， 推进“ 绿色发展、 循 环 发展 、 低碳发展” 模式 ， 探　 建设 领 导 小 组 ” ， 下设办公室（ 在环 保局 ） ， 管理局、 农　 提高 ， 　 场 也 成 立 了相 应组 织 。２ ０ ０ ６年 以 来 ， 各 级 编 制 和 实 施 　 索具 有垦 区特 色 的生 态文 明建 设 新道路 。 ２ ０ １ ２年 统计 数 据 显 示 ， 节 水 灌溉 面 积达 到 ２ ４ ． ３万　《 生 态垦 区建 设规 划 》 和 年 度行 动 计 划 ， 年初 签 定 重 点 　种 植 绿 色有 机 农作 物 １ ９ ９ ． ３万 公 顷 ， 占全 省 绿 色　 目标 责任 状 和 建 设 任 务 ， 年底组织考核验收 ， 通 报 考　 公 顷 ， 核 结 果 。生 态垦 区建 设在 系 统地 、 有序 地 稳步推 进 。 　 有机 食 品认 证 面积 的 ４ ４ ． ５ ％， 全 国 绿 色食 品 标 准 化 原　３个 。 区域 森林 覆 盖率 达 １ ８ ． ４ ％： 人 均 绿　 ２ ０ ０ ７年 ， 党 的十 七 大作 出 了建设 生 态 文 明 的战 略　 料生 产 基地 ６ １ 平 方米 ： 城镇化率达到 ８ ５ ％ 。 绿 色健 康 养　 部署 ， 首 次 将 人 与 自然 和 谐 ， 建 设资 源 节 约型 、 环 境 友　 地 面 积 ４好 型社 会 写入 党 章 。２ ０ ０ ８年 总局 印发 了《 加 快推 进 农　 殖 基 地 的建 设 保 持 良好 的发 展 势 头 。轻 工 业增 加值　７ ５ ． １ 亿元 ， 年增长４ ３ ． ８ ％： 实 现 生态 旅 游 收 入 ２ ２ ＿ ８亿　 垦总局生态垦区建设工作方案》 ， 同年将生态环保 目 　 １１ 　 ８农 场 经 济 管 理２ ０ １ ４ ． ０ １ 　专题调研　元， 海林 、 七星 、 兴 凯湖 农 场被 确 定 为 省 级 旅 游 名 镇 。 　 环保部、 财政 部 印 发 《 国 家重 点 生 态 功 能 区 县 域 生 态　 已建 各 级 各 类 自然 保 护 区 ２ １个 ， 总面积５ １ ． ５万 公 顷 ， 　环境 质 量 考核 办 法》 ， 财 政部 制定 《 国家 重 点生 态 功 能　占垦 区 土地 总面 积 的 ９ ． １ ％ 。６ ０ ％ 以 上 的 农 场 开 展 饮　 区转 移 支付 办 法》 ， 生态 补 偿 资金 达 ２ ２ 亿元 ， 垦 区未 单　国 家重 点 生 态功 能 区” 范围 ， 得 不 到 生态 补偿　 用 水 源 地 划 分 工作 ， 广泛开展 国家级、 省 级 生 态 乡镇　 独 列入 “ 　 创 建 工作 。科 技 、 教育、 文化、 医疗 、 卫生 、 社 会 保 险 等　 资 金 。 事 业 稳步 发展 。 　 垦 区大 多数 生 态 建 设 指 标 位 居 全 省 先进 水 平 ， 基　 本完成 生态 文明第一 阶段建设任 务。２ ０ １ ３年 ， 宝 泉　 岭、 建 三 江 管 理 局 首 批省 级 生 态 局 建设 已经 通 过 专 家　 （ 二） 生 态环 境执 法 力量 薄 弱　 国家、 省 已经 颁 布 实 施 多 部 生 态保 护 方面 的 法 律　 法规 ， 生 态环 境 管 理 权 、 执 法权 分 散 到 多个 职 权 部 门 ， 　 存 在职 能交 叉 的问题 。 由于 垦 区 地域 分散 ， 农 场 无 专　 职执法机构 ， 现有总局、 管理 局 两 级机 构 编 制 数 量较　组 考 核验 收 ， ２ ０ １ ４年 申报 国 家级 生态 局 和 国 家生 态 文　少、 人员力量不足、 各部 门 之 间还 没 有 形成 多 部 门执　 明示 范 区 ， 准备开展 国家生态文明示范区建设 ， 在 全　 法 联动 机 制 ， 所 以， 基 层 生 态环 境 执 法 力量 十 分 薄 弱 ， 　 省 起 到 了率 先和 示范 作 用 。 　 普遍存在执法不到位 、 执 法 不 严 的现 象 。 比如 ， 多部　 （ 三） 生 态文 明制度 建 设 情况　 委 近 几年 连 续 下 发秸 秆 禁 烧 令 ， 部 分 农场 秸 秆 焚 烧依　 在 党 的 十八 大 报告 里 已经提 出一 系列 生态 文 明 建　 然 在 半 数 以上 ； 养殖业污染空气和地下水资源 ， 大量　 设 的制 度 ， 这次全会又把 “ 资 源 产权 、 用途管制 、 生 态　 有 机 肥 没 有 资 源 化 利 用 ； 部分农场地下水过度开采 ， 　 农业 用 水 严重 超 出区 域水　 红线 、 有偿使用 、 生 态 补偿 、 管理体制 ” 等 内容 充 实和　 水 稻种 植 区地 下 水位 下 降 ， 毁 林 开荒 、 开 垦 湿 地 现 象 时有 发 生 ； 退　 强化 到 了生 态 文 明制 度 体 系 中来 ， 构成 了完 整 生 态 文　 资 源承 载 能 力 ； 退 牧 还 草停 滞 ； 化肥、 农 药超 过 使 用 标 准 ， 土　 明 建设 的 制度 体 系 。 下 一 步 ， 国家、 省 还 要 对 现 行 的　 耕 还 林 、 壤 地 力 明 显下 降 ： 减 排 任 务 是 省政 府 与 总局 签 定 的 责　 不符 合 生 态 文 明要 求 的制 度 、 体 制、 机 制进 行 改 革 ， 配　 任状 ， 是 硬 指标 ， 个别 单 位领 导重 视 不够 ， 完 不成 年 度　 套政 策和 制 度 不断 地完 善 。 　 减 排任 务 等。 　 垦 区 经 过 十 几年 的生 态 建 设 ， 基 本 完 成 生 态 文 明　 （ 三） 生 态环 境保 护 资金 渠 道不 顺　 建设 的第 一 阶 段 建 设任 务 。 取 得 的成 绩 ， 是 依 据 的最　 垦 区是 国务 院确 定 的 现代 农业 综 合 配套 改革 试 验　 基本的生态文明制度 ， 比如 ， 农业法、 规划法 、 土 地 管　 区， 是 国 家 重 要 的 商 品 粮 和 农 产 品生 产 基 地 ， 生 态 安　 理 法、 水法 、 环境保护法、 大气 污 染 防治 法 、 水 土 保 持　 全 对 于 垦 区十 分 重 要 。 但 是 ， 由于 多年 的开 发 建 设 ， 　 法、 环评 法、 森林法、 草 原 法等 法律 制 度 ， 全 国 生 态 环　 生 态 环 境 遭到 不 同程 度地 破 坏 。 存 在 草原 退 化 、 水 土　 境保护纲要、 湿 地 管理 条 例 等 法 规 制 度 ， 以 及 生 态 垦　 流 失 、 土地 沙化 、 自 然 保 护 区面 积 减 少 、 大 气 雾 霾 现　区 建 设 目标体 系 、 总量 控 制 、 公众参与、 考核办 法、 奖　 象 ： 生活污水、 垃圾随意排放 ， 饮 用水 安 全 受到 威 胁 ： 　惩机制等政策制度 、 经济制度 、 行 政 制 度 等 。 应 当肯　 养 殖 业 粪 便 和 农 业废 弃 物 得 不 到 有 效 利 用 ： 能 源、 资　 定地说 ， 我们 执 行 的 生 态 文 明 制 度 ， 特 别 是 各 级 的生　 源 消 耗 大 、 浪费多； 矿 山、 废 弃 土地 等修 复 困难 。 建 设　努 力减 少 资 源消 耗 ， 控 制 环境 污 染 ， 促 进 生　 态 建设 目标 责 任 制 考核 ， 对推 进 生 态 垦 区 建设 发 挥 了 　 生态文明 ，重要 作 用 ， 为生 态 文 明制度 建 设打 下 了 良好基 础 。 　 态 恢复 ， 加 强 资源综合 利用 等 方面 需要 投入 大量资 金。 　 垦 区由于 计 划单 列 ， 得不 到 省级 财政 的支持 ； 特 殊　二、 垦 区生态文 明建设 的不足之处　体制 ， 无地方财政收入 ， 不 能 建 立 生 态 建 设 和 保 护 专　０ ０ ０万 的排 污 费直 接上 缴 省 级　 （ 一） 垦 区未单 独列 入 “ 国 家重 点 生态功 能 区” 范围 　 项基金。每年征收约 １ 不能 及 时返 还 垦 区使 用 ， 国家、 省 松 花 江流 域 污　 国务 院 《 关于 落 实科 学 发 展 观 加 强环 境 保 护 的决　 财 政 ， 农 村 联 片环 境 综 合 整治 项 目资金 ， 不 包　 定》 要求“ 抓紧 编 制 全 国生 态功 能 区划 ” 。２ ０ ０ ８年环 保　 染 防 治项 目、企　 部发布《 全 国生 态 功 能 区划 》 公告 ， 将 全 国划 分 为 ２ １ ６ 　 含 垦 区。 生 态环 境 保 护 大部 分 资金 投 入依 靠 农 场 、资 金 压 力大 。生 态 建设 与地 方相 比 ， 没　 个 生 态 功 能 区 。我 省 的 北 安 、 甘南 、 嫩 江 等 市 县 列 入　 业 自筹解 决 ， 头 痛 医头 ， 脚 痛 医　 大 小 兴安 岭 森 林 生态 功 能 区 ： 同江、 富锦 、 饶河、 抚远、 　 有 建立固定的国家资金投入渠道 ，难 以 建立 生态 文 明建 设长 效机 制 。 　 密山、 虎林 、 绥 滨 ７个市 县列 入 三 江平 原 湿地 生 态功 能　 脚 ，区， 共５ １个 市县 （ 含 垦 区 部 分管 理局 、 农场 ） 。２ ０ １ １ 年　（ 四） 生态 建设 目标 责任 制 考核 不健 全　农 场 经 济 管 理２ ０ １ ４ ． ０ １ 　 １ 　 ９ 　专题调 研　生 态环 境 保 护要 与经 济 发展 相 协调 ” 原 则 向“ 生　 我们党所追求的生态文明， 就 是 要按 照科 学 发 展　 设 从 “观 的要 求 ， 走 出一 条低 投 入 、 低 消耗 、 少排 放 、 高产出、 　 态 环境 保 护优 先 ” 原 则 转变 。 　 能循 环 、 可 持 续 的新 型 道 路 ， 形成 节 约 资 源 和 保 护 环　 四是完 善 多部 门联 动 机 制和 生态 文 明建 设联 席 会　境 的空间格局、 产业结构 、 生 产 方 式 和 生 活 方 式 。 生　 制 度 ， 形 成 一 个 多 方 参 与 的 生 态 与 发 展 政 策 制 定 机　态 文 明建设 是 个综合 性 、 系统 性 和长 期 性 的过程 ， 需要　 制 ， 提 高决 策 的科 学性 。 　 多部 门以及全社会 的共 同参与、 共 同努 力才能够完成 。 　 （ 三） 建 立 生态文 明建设 资金投 入 渠道　一对照《 决定》 提 出的 生态 文 明制 度 建设 内容 ， 我 们　认 为垦 区 生态 建设 目标 责任 制考 核 存在 以下缺 陷 ： 　一是 发改 、 财务 、 环 保 等部 门 努力 将垦 区列 入 国 家　重 点 生 态 功 能 区补偿 范 围 ， 坚 定 不移 实施 主 体 功 能 区　 开 发 管制 界 限。 编制和 实 施垦 区 生态 文 明建设 规 划。 　 二是 发 改 、 财务 、 工信 、 农业、 畜牧、 林业 、 水利 、 土　 渠道 ， 将生 态环 境保 护 项 目列入 国 家、 省 财政 预算 。 　 三是 建立垦区生态补偿基金配套制度。２ Ｏ世 纪　 ９ ０年 代 垦 区 曾经 实 行过 “ 耕 地 培肥 基 金制 度 ” ， 建 议恢　 （ 秸秆 ） 废 弃 物 综合 利 用 生产 补 助 、 相 关机 械 购 置和 生　是 考核 侧 重在 环 境 保 护 的 污 染减 排 指 标 方 面 ， 　 制 度 。 划定 生 态 保 护红 线 ， 划 定 生产 、 生活、 生 态 空 间　对 生态 保 护和 恢复 指标 考核 过于 偏 轻 。 　 二 是 生态 文 明建 设具体 行 政 管理 包括 林 业 、 水利、 　部门， 实际 工作 中合 力效 应 不 明显 ， 缺 少联 动 机制 。 　土地、 住建 、 环保、 畜牧、 农业 、 工业、 公安 、 工 商 等 多 个　 地 、 环 保 等 部 门争 取 国 家 、 省 污 染 治 理 专 项 资 金 补 助　三 是 东 西 部 管理 局 、 农场 考 核 指 标 和 责任 没 有 根　 据 经济 发 展 、 生 态环 境状 况 区别 对待 。 　 标 考核 中偏 低 ， 没 有执行 生态 环境损 害责任 追究 制度。 　四是 生态 建设 考 核权 重 在 总局 经济 和社 会 发 展 目 　 复 此制度 。主要用于 养殖业 粪便资源 化利用 、 农 业　五 是 个 别 领 导 和 企 业 不 能 从 全 局 战 略 高 度 认 识 生　 态 保 护 新 技 术 、 新成 果 的推 广 等 ， 对保持垦区４ ０ ０ ０万　态 文 明建 设 的重 要 性 与 紧迫 性 ， 片面 追 求经 济 ＧＤ Ｐ增　 亩 耕地 的长久 生产 能 力意 义特 别 重大 。 　 长， 不考 虑环 境 容量 和环 境 承载 能 力要 求。 　 六 是 没有 严格 执 行环 境 准入 制度 和 规 划 区域环 评　制度， 先进 技术 工艺 得 不到 应用 和推 广 。 　一（ 四） 严 格 生 态 环 境 执 法　是 执行 最严 格 的环 境 影 响评 价 制度 。 充分 发挥　环 境 影 响评 价 对 资 源配 置 的作 用 ， 通过对区域发展、 　构， 发展循 环经 济 。 　七 是 各 级 对 生态 文 明宣 传 教 育 力度 不 够 ， 广 大人　 行 业 发 展规 划 环 评 ， 防 止 生 态破 坏 ， 优 化 行 业 产 业结　 民群 众对 生态 环境 的参与 权 、 知 情 权没 有真 正 实现 。 　 二是 建立 联 合 执 法 机 制 。着 力 解 决权 责 交 叉 、 多　头 执 法 问 题 。 环 保 部 门主 动 联 合 其 他 生 态 资 源 管 理 部 　 门开 展联 合 执 法 ， 严格 监 管矿 产 、 水资源开发 ， 毁林、 　三、 关于垦 区生态建设 的对 策　（ 一） 加 强 对 生 态 文 明 建 设 的 领 导　 党 的十 八 大 要 求 将 生态 文 明建 设 放在 突 出地 位 ， 　毁草 、 破 坏 湿 地 等行 为。 集 中开 展 污 水 处理 厂 建 设及　畜 禽 养殖 污 染 防 治 、 秸秆禁烧、 资 源开 发 类 建设　 三 中 全会 《 决定》 将“ 加 快生 态 文 明制 度 建 设 ” 作 为一　 运行 、 自然 保 护 区、 工业 污 染等 执法 大检 查 。 　 项 重 要 的 改 革 内容 提 出来 ， 足 以说 明 党和 国家 大 力推　 项 目环评 、 进 生 态文 明 建设 的决 心和 力度 。 垦 区正在 建 设 国家商　三是 加 强基层 执 法 力量 。 《 决定》 提出， 加 强食 品 药　安全生产 、 环 境 保 护等 重点 领 域 执 法 力量 。 建议　 品粮 基 地 和安 全 食 品 生产 基 地 ， 良好 的生 态 环 境 是 固　 品 、 管理 局 执 法人 员编 制 ， 在农 （ 牧） 场 设 立 生　 本、 持 续 发 展 的根 本 动 力 。 因此 ， 建 议 在 总 局 党 委 工　 增 加 总 局 、 态 环 境 监 察 派 驻 机 构 。 　 作 报告 中 以独 立 篇章 阐述 垦 区生 态文 明 制度 建设 的 意　 义、 目标 、 任 务等 内容 。 　（ 二） 成 立 垦 区 生 态 文 明 建 设 领 导 小 组　（ 五） 建 立 生 态文 明建设 的公 众参 与机 制　 是 不断 丰 富 环 保 宣传 教 育 方 式 ， 针 对 不 同 人群　一寓教于乐， 采 取 更 加贴 近 公 众生 活 、 　 将 现 行 的 生 态 垦 区 建 设 领 导 小 组 转 化 和 调 整 为　 采 用 不 同 的 方 式 ， 更 加 生 动 的 教 育 形 式 。 　 “ 垦 区 生 态 文 明建 设 领 导 小 组 ” ， 总 局 主 要 领 导 为组　 二是 完 善 相 关 制 度 ， 明 确 公 民 个 人 和 非 政 府 组 织　 长， 分管 领 导 为副 组 长 ， 相 关职 能 部 门 为成 员 单位 ， 下　环 境监 督权 和环 境 诉讼 权利 。 　 设办 公室， 核定办公室领导指数和编制 ， 配 备专 职 人　 的环 境决 策参 与权 、 三是加 强生 态环境信 息 披露 ， 保 障 公 民 的 知 情　 员， 主 要行 使 以下职 责 ： 　 公报 、 新 闻 发 布 会 以 及　 是 在 总局 直接 领 导 下 ， 根 据 国家 、 省生 态 文明 建　 权 。 相 关 部 门应 该 通 过 网 站 、 广播 、 电视 等形 式公 开 生态环 境信 息 。 　 设法 规和 政 策 ， 制定适 合 垦 区发展 的生态 文 明制度 ， 争　 报刊 、一取 国家财政支 持 ， 布置生态文 明建设的工作和任 务等。 　 二是 完 善 目标 考核 。 建立体 现生 态 文 明要 求的 目 　标体 系 、 考核办法、 奖惩 机 制 。做 到 责任 、 措 施 和 投 入　四是 充 分发 挥 新 闻媒 介 的舆 论 监 督 和 导 向作 用 ， 　 提 高广 大公 众积 极参 与 生态 文 明建 设 的积极 性和 责 任　感， 监督有关部门依法行政。鼹　（ 责任 编辑 ： 高扬） 　“ 三 到位 ” ， 建立 以绿 色 Ｇ ＤＰ为导 向 的干部 政 绩考 核 制　度。 　三 是 建 立和 执 行 生 态 环 境 损害 责 任 追 究 制度 ； 研　究 生 态环 境 损害 技 术 评 估 办法 ； 努 力 推 动 生 态 文 明 建　２ ０农 场 经 济 管 理２ ０ １ ４ ． ０ １