【应急预案编制指南】应急预案编制步骤包括

　　重大事故

　　　应急预案编制指南

国家安全生产监管局安全科学中心　　刘功智　刘铁民

故的应急处理能力。

预案的基本结构与内容

一、预案的分类

通常一个城市或地区会存在多种潜在事故类型，例如，地震、火灾、水灾、飓风、泥石流、地表塌陷、海啸、火山爆发、暴风雪、空难、危险物质泄漏、长时间停电、放射性物质泄漏等。此外，城市举行的各种大型活动也可能会出现重大紧急情况。因此，在编制应急预案时必须进行合理策划，做到重点突出，反映出本地区的主要重大事故风险，并合理地组织各类预案，避免预案之间相互孤立、交叉和矛盾。

预案的分类有多种方法，如按行政区域，可划分为国家级、省级、市级、区（县）和企业预案；按时间特征，可划分

应急预案又称应急计划，是针对可能的重大事故（件）或灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或方案。它是在辨识和评估潜在的重大危险、事故类型、发生的可能性、发生过程、事故后果及影响严重程度的基础上，对应急机构与职责、人员、技术、装备、设施（备）、物资、救援行动及其指挥与协调等方面预先做出的具体安排。它明确了在突发事故发生之前、发生过

程中以及刚刚结束之后，谁负责做什么，何时做，以及相应的策略和资源准备等。编制重大事故应急救援预案是应急救援准备工作的核心内容，也是我国有关法律法规的要求，如在《安全生产法》《、消防法》《、危险化学品安全管理条例》中均有明确规定。本指南可供城市或地方政府在策划、编制和更新重大事故应急预案时使用，其目的是促进城市重大事故应急预案编制的科学化、合理化和规范化，增强城市对突发重大事

为常备预案和临时预案（如偶尔组织的大型集会等）；按事故灾害或紧急情况的类型，可划分为自然灾害、事故灾难、突发公共卫生事件和突发社会安全事件等预案。而最适合城市组织预案文件体系的分类方法，是按预案的适用对象范围进行分类，可将城市的应急预案划分为综合预案、专项预案和现场预案（见

图１），和开放性。

１．综合预案

表１　　应急功能矩阵表示例

Ｒ——负责机构　　　　　　Ｓ——支持机构

５．支持附件

在应急预案中，也可以包括各有关主要包括应急救援的有关支持保障应急机构及其负责人的署名页，表明各系统的描述及有关的附图表。

应急机构对城市应急预案编制的参与和三、预案的基本内容

认同，以及对履行所承担职责的承诺。

应急预案是针对可能发生的重大事（３）术语与定义

故所需的应急准备和应急行动而制定的对应急预案中需要明确的术语和定指导性文件，其核心内容应包括：

义进行解释和说明。

对紧急情况或事故灾害及其后果的（４）相关法律法规

预测、辩识、评价；

列出国家和地方相关的法律法规依

应急各方的职责分配；据。

应急救援行动的指挥与协调；（５）方针与原则

应急救援中可用的人员、设备、设列出应急预案所针对的事故（或紧施、物资、经费保障和其他资源，包括急情况）类型、适用的范围和救援的任社会和外部援助资源等；

务，以及应急管理和应急救援的方针和在紧急情况或事故灾害发生时保护指导原则。

生命、财产和环境安全的措施；

方针与原则应体现应急救援的优先现场恢复；

原则，如保护人员安全优先，防止和控其他，如应急培训和演练规定，法制事故蔓延优先，保护环境优先。此外，律法规要求，预案的管理等。

方针与原则还应体现事故损失控制、预按照　“１＋４”的预案基本结构，预防为主、常备不懈、高效协调以及持续案各部分的基本内容如下：

改进的思想。

１．基本预案（６）危险分析与环境综述

（１）　预案发布令

列出城市所面临的潜在重大危险及城市最高行政官员应为预案签署发后果预测，给出当地的地理、气象、人布令，援引国家、省和城市相应法律和文等有关环境信息，具体包括：

规章的授权规定，宣布应急预案生效。１）　主要危险物质的种类、数量及其目的是要明确实施应急预案的合法授特性，包括数量大或使用范围广的危险权，保证应急预案的权威性。

物质；

在预案发布令中，城市最高行政官２）　重大危险源的数量及分布；员应表明其对应急管理和应急救援工作３）　危险物质运输路线分布；的支持，并督促各应急机构完善内部应４）　潜在的重大事故、灾害类型、影急响应机制，制定标准操作程序，积极响区域及后果；

参与培训、演习和预案的编制与更新５）　城市区域分布、人口、地形地等。

貌、河流、交通干道等；

（２）应急机构署名页

６）　常年季节性的风向、风速、气温、雨量及其他可能对事故造成影响的气象条件；

７）　重要保护目标的划分与分布情况；

８）　可能影响应急救援工作的不利条件。

（７）应急资源

该部分应对应急资源调度和经费保障等方面作出相应的规定，并列出城市可用的应急资源情况及其来源的总体情况，包括：

１）　城市的应急力量的组成，各自的应急能力及分布情况；

２）　各种重要应急设施（备）、物资的准备情况；

３）　上级救援机构或相邻城市可用的应急资源。

（８）机构与职责

应列出在城市重大事故应急救援中承担相关职责的所有应急机构和部门、负责人及其后补负责人、联络方式，明确其在应急准备、应急响应和应急恢复各个阶段中的职责，包括：

１）　城市最高行政官员；２）　应急管理部门；３）　应急中心；４）　应急救援专家组；

５）　医疗救治（　通常由医院、急救中心和军队医院组成）；

６）　消防与抢险（公安消防队、专业抢险队、有关企业的工程抢险队、军队防化兵和工程兵等）；

７）　监测组织（环保监测站、卫生防疫站、军队防化侦察分队、气象部门等）；

８）　公众疏散组织（公安、交通、民政部门和街道居委会等）；

９）　警戒与治安组织（公安部门、武警、军队、联防等）；

１０）　洗消去污组织（公安消防队伍、环卫队伍、军队防化部队等）；

１１）　后勤保障组织（物资供应、交通、通讯、民政、公共基础设施等）；

１２）　其他，如新闻媒体、广播电视、学校、（９）教育、

１）　维护自己的通讯设备和尽量维持应急通讯系统，按照已建立的程序与在现场行动的组织成员之间通讯，并保持与应急中心的通讯联络；

２）　准备和必要时启动备用的通讯系统，使用移动电话或者便携式无线通讯设备，提供与应急中心和人员安置场所之间的备用通讯联接；

３）　恢复正常运转时或者保管前对所有通讯设备进行清洁、维修和维护。

不同的应急组织有可能使用不同的无线频率，为保证所有组织之间在应急过程中准确和有效的通讯，应当做出特别规定。可以考虑建立统一的“现场”指挥无线频率，至少应该在执行类似功能的组织之间建立一个无线通讯网络。在易燃易爆危险物质事故中，所有的通讯设备都必须保证本质安全。

（５）事态监测与评估

事态监测与评估在应急决策中起着重要作用。消防和抢险、应急人员的安全、公众的就地保护措施或疏散、食物和水源的使用、污染物的围堵收容和清消、人群的返回等，都取决于对事故性质、事态发展的准确监测和评估。可能的监测活动包括：事故规模及影响边界，气象条件，对食物、饮用水、卫生以及水体、土壤、农作物等的污染，可能的二次反应有害物，爆炸危险性和受损建筑垮塌危险性以及污染物质滞留区等。

在该应急功能中应明确：１）　由谁来负责监测与评估活动；２）　监测仪器设备及现场监测方法的准备；

３）　实验室化验及检验支持；４）　监测点的设置及现场工作的报告程序。

（６）警戒与治安

为保障现场应急救援工作的顺利开展，在事故现场周围建立警戒区域，实施交通管制，维护现场治安秩序是十分必要的，其目的是要防止与救援无关人员进入事故现场，保障救援队伍、物资运输和人群疏散等的交通畅通，并避免发生不必要的伤亡。

该项功能的具体职责包括：

１）　实施交通管制，

的交通路口实施定向、２）　保障车辆的顺利通行；疏通交通堵塞；

３）　的社会治安工作，击各种犯罪分子；

４）　除上述职责以外，应该协助发出警报、员清点、等。

织及其指挥系统。交通、武警部门负责，联防、驻军和志愿人员。能重大事故地点，控制点。

到达现场，关培训安排，防护的准备。

（７）人群疏散

可能受到威胁时，散到安全区域，一个关键。事故的大小、度、将决定撤退人群的数量、可由公安、调力量负责具体实施，厂、加。括：

１）　急情况的严重程度，散命令；

２）　３）　４）使用、运输、存储危险；

所需的警报交通工具、搭乘点、所作的安排，以桥梁等的；

引导、治安、避免恐慌情绪所；

（如老学校、幼儿园、医院、疗的考虑；

记录（疏在人员安置场所的。

政府应负该部分应；

；水、电；

医疗、考虑需要特殊照；

为现场急救、伤员运送、治包如急救中；

并对有关的根据具体情：表；

（１０）消防队等应急力量一览表、分布图；

（１１）医院、急救中心一览表；；；；；；；；；；如敏感日期。标准操作程序的描述应负责人，有附图表）等。标准操供逐项检查已做过核对标记的：；

；（手册、后果预测和；分布图；分布图；人员通讯联络一览

（１２）应急装备、设备（施）、物资一览表；

（１３）应急物资供应企业名录；（１４）外部机构通讯联络一览表；（１５）战术指挥图；（１６）疏散路线图；

（１７）蔽护及安置场所一览表、分布图；

（１８）电视台、广播电台等新闻媒体联络一览表。

应急预案的编制过程

应急预案的编制过程可分为下面５个步骤：成立预案编制小组，危险分析和应急能力评估，编制应急预案，应急预案的评审与发布，应急预案的实施。

一、成立预案编制小组

重大事故的应急救援行动涉及来自不同部门、不同专业领域的应急各方，需要应急各方在相互信任、相互了解的基础上进行密切配合和相互协调。因此，应急预案的成功编制需要城市各个有关职能部门和团体的积极参与，并达成一致意见，尤其是应寻求与危险直接相关的各方进行合作。成立预案编制小组是将城市各有关职能部门、各类专业技术有效结合起来的最佳方式，可有效地保证应急预案的准确性和完整性，而且为城市应急各方提供了一个非常重要的协作与交流机会，有利于统一应急各方的不同观点和意见。

预案编制小组的成员一般应包括：市长或其代表，应急管理部门，下属区或县的行政负责人，消防、公安、环保、卫生、市政、医院、医疗急救、卫生防疫、邮电、交通和运输管理部门，技术专家，广播、电视等新闻媒体，法律顾问，有关企业，以及上级政府或应急机构代表等。预案编制小组的成员确定后，必须确定小组领导，明确编制计划，二、１．　危险分析