地市级农产品质量安全监管效果评价研究 河北省农产品质量安全监管平台

　　摘要：对１９６个地级市的农产品质量安全监管情况进行问卷调查，选取３类２３个指标作为中国地市级监管情况的原始评价指标。采用多变量统计因子分析方法，说明各因素如何影响监管效果，通过质和量两方面分析对我国农产品质量安全监管情况形成一个客观而综合的认识。最后针对监管工作中显现的问题，提出相应的政策建议。
　　关键词：农产品；质量安全；监管；因子分析
　　中图分类号：Ｄ０３５．４；Ｆ３２７文献标识码：Ａ文章编号：0439－８114（２０11）08－1720-04
　　
　　Ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ Ｓｔｕｄｉｅｓ ｏｎ Ｍｕｎｉｃｉｐａｌ Ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ Ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ ｔｈｅ Ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ Ｓａｆｅｔｙ ｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｐｒｏｄｕｃｔｓ
　　
　　ＹANG Ｌｉ－ｊｉｅ，ＷANG Ｆａｎｇ，ＱIAN Ｙｏｎｇ－ｚｈｏｎｇ，ＧUO Ｘｉａｏ－ｄｏｎｇ，ＣHEN Ｓｏｎｇ
　　（Ｉｎｓｔｉｔｕｔｅ ｏｆ Ｑｕａｌｉｔｙ Ｓｔａｎｄａｒｄｓ ａｎｄ Ｔｅｓｔｉｎｇ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ ｆｏｒ Ａｇｒｏ－ｐｒｏｄｕｃｔｓ，Ｃｈｉｎｅｓｅ Ａｃａｄｅｍｙ ｏｆ Ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ Ｓｃｉｅｎｃｅｓ， Ｂｅｉｊｉｎｇ， １０００８１ Ｃｈｉｎａ）
　　
　　Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ｑｕｅｓｔｉｏｎｎａｉｒｅｓ ｏｎ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ｗｅｒｅ ｃｏｎｄｕｃｔｅｄ ｉｎ 196 ｃｉｔｉｅｓ， ３ ｃｌａｓｓ ２３ ｉｎｄｅｘｅｓ was selected ａｓ ｔｈｅ ｏｒｉｇｉｎａｌ ｅｖａｌｕａｔｉｏｎ ｉｎｄｅｘｅｓ ｏｆ Chinese ｍｕｎｉｃｉｐａｌ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ． Ｍｕｌｔｉｖａｒｉａｔｅ ｓｔａｔｉｓｔｉｃｓ ｍｅｔｈｏｄ ｏｆ ｆａｃｔｏｒ ａｎａｌｙｓｉｓ ｗａｓ ｕｔｉｌｉｚｅｄ ｔｏ ｅｘｐｌａｉｎ ｈｏｗ ｔｈｅ ｆａｃｔｏｒｓ ｉｎｆｌｕｅｎｃｅｄ ｔｈｅ ｅｆｆｅｃｔ ｏｆ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ； ａｎｄ ｂｏｔｈ ｑｕａｌｉｔａｔｉｖｅ ａｎｄ ｑｕａｎｔｉｔａｔｉｖｅ ａｎａｌｙｓｉｓwas absorbed ｔｏ obtain ａｎ ｏｂｊｅｃｔｉｖｅ ａｎｄ ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ ｕｎｄｅｒｓｔａｎｄｉｎｇ ａｂｏｕｔ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ ｏｆ ｔｈｅ ｑｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ ｏｆ ａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ ｉｎ Ｃｈｉｎａ． Ｆｉｎａｌｌｙ， ａｃｃｏｒｄｉｎｇ ｔｏ ｔｈｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ａｐｐｅａｒｉｎｇ ｉｎ ｔｈｅ ｓｕｐｅｒｖｉｓｏｒｙ ｗｏｒｋ， ｔｈｅ ｃｏｒｒｅｓｐｏｎｄｉｎｇ ｐｏｌｉｃｉｅｓ ａｎｄ ｒｅｃｏｍｍｅｎｄａｔｉｏｎｓ ｗｅｒｅ ｐｕｔ ｆｏｒｗａｒｄ．
　　Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： aｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌ ｐｒｏｄｕｃｔｓ； qｕａｌｉｔｙ ａｎｄ ｓａｆｅｔｙ； sｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ； fａｃｔｏｒ ａｎａｌｙｓｉｓ
　　
　　近年来我国政府高度重视农产品质量安全工作，切实将农产品质量安全工作纳为了政府公共安全工作的重要组成部分，并从立法、组织机构的建立健全、标准的制定和产品的认证、科研工作的开展、市场监管和重大突发事件应急预案的制定等方面采取了一系列措施，农产品安全水平明显提高［１］。但由于各地经济发展水平、自然条件和社会环境等诸多条件因素不同，监管效果在全国范围内呈现出区域性不平衡。如何从监管体系的整体性考虑，深入分析各项监管措施对监管效果的影响机制和程度，从而提出相应对策，消除地区差异已经成为目前农产品质量安全监管工作亟待解决的问题。为此，笔者对这个问题进行了初步探讨。
　　１数据及指标的确定
　　１．１样本的数据来源及特性
　　本项研究面向全国３３３个地级以上城市发放了调查问卷，收回问卷２１４份（收回率６４．３％），覆盖了全国２３个省（市、自治区）。为保证所使用数据的完备性和代表性，剔除了其中缺失值较多的问卷，最终确定１９６份为有效问卷，包括陕西和西藏各４个市，安徽、福建、贵州、云南各５个市，湖南、辽宁各７个市，河北、广西各８个市，吉林、江西各９个市，山西、浙江各１０个市，江苏、山东、新疆各１１个市，广东、内蒙古各１２个市，河南１４个市，四川１７个市，以及从行政级别角度考虑，将调查的重庆的３个区和上海的９个区归入地市级范围。调查的地级市数量占全国地级市总数的一半以上，具有一定的代表性。
　　在这１９６个地级市中有９９个市是以农业为主导产业，有８3个以工业为主，有３个以第三产业为主，有６个一、二产业并重，有３个二、三产业并重，有２个一、二、三产业均较重要。有１８１个认为农产品质量安全有效监管有困难，有１１个认为没困难，有４个未回答。
　　１．２指标体系的确定
　　根据区域性原则、科学性原则、系统性原则和可操作性原则［２］，同时考虑到指标选取的可获取性、代表性、全面性和科学性，选取了机构设置、政策实施、工作开展情况等３类２３个具体指标：
　　（１）机构设置。该类指标主要反映各地级市是否设有农产品质量安全监管的各级人员队伍和组织机构，包括：X１监管机构、X２乡镇服务队、X３综合执法队、X４领导小组。
　　（２）政策实施。该类指标揭示的是各地级市农产品质量安全监管政策的制定或实施情况，包括：X５政府绩效、X６责任状、X７承诺书、X８财政预算、X９地方法规、X１０自检机构补贴政策、X１１三品认证政策。
　　（３）工作开展。该类指标是以７个定量指标和５个定性指标来衡量农产品质量安全监管的水平，包括，定量指标：X１２年经费、X１３质检机构、X１４经认证质检机构、X１５批发市场自检机构、X１６生产记录、X１７无公害农产品、X１８绿色食品；定性指标：X１９体系认证、X２０例行监测、X２１定量分析、X２２市场准入、X２３可追溯。
　　２农产品质量安全监管效果评价
　　２．１分析方法的选取
　　要准确而全面地评价全国地市级农产品质量的安全监管情况，必须从根本上进行分析。与众多分析方法相比较，因子分析具有明显的优势。因子分析（Ｆａｃｔｏｒ Ａｎａｌｙｓｉｓ）是１９０４年由Ｃｈａｒｌｅｓ Ｓｐｅａｒｍａｎ首先提出的。其基本思想就是根据相关性大小将变量分组，使得同组内的变量间的相关性较高，而不同组的变量之间相关性较低，所有变量都可以表示成公因子的线性组合。试图用较少个数的公共因子的线性函数和特定因子之和来表达原来观测的每个变量，以便达到合理地解释存在于原始变量间的相关性和简化变量的维数的目的［３］。
　　２．１因子分析和公因子解释
　　因子分析要求数据指标间存在一定的相关性，其检验方法主要有ＫＭＯ样本测度和Ｂａｒｔｌｅｔｔ球形检验。本项研究所使用的数据经检验，输出的结果显示，Ｂａｒｔｌｅｔｔ球体检验Ｘ２统计值的显著性概率是０，且ＫＭＯ值为０．７０５，说明数据具有相关性，且偏相关性较强，适合于做因子分析。
　　在进行因子分析时，为了消除量纲的影响，还应对数据进行标准化处理。使用ＳＰＳＳ分析数据，软件会自动对原始变量进行标准化处理，因此以下的输出结果为指标标准化后的变量［４］。
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　　公因子与原有变量指标之间的相关程度由因子载荷值表示，正值表示正相关，负值表示负相关。载荷值越高，相关度越高。由于公共因子在原始变量上的载荷值不太好解释，须进一步进行因子旋转。选用方差最大正交旋转，经２０次旋转后，得载荷矩阵见表２（仅显示绝对值大于０．１的数值）。
　　由表２可知，（1）公因子Ｆ１在Ｘ１７（无公害农产品总数）、Ｘ１８（绿色食品总数）、Ｘ１９（体系认证）有较大载荷，它反映了认证情况，其贡献率达到了１６．７２３％；（2）公因子Ｆ２在Ｘ５（政府绩效）、Ｘ６（责任状）、Ｘ７（承诺书）有较大载荷，它反映了政府对农产品质量安全监管的重视程度，其贡献率为９．８４７％；（3）公因子Ｆ３在Ｘ４（领导小组）、Ｘ２２（市场准入）和Ｘ２３（可追溯）有较大载荷，它反映了基层队伍建设和监管工作的实施情况，其贡献率为６．９５５％；（4）公因子Ｆ４在Ｘ１３（质检机构）上有较大载荷，其贡献率为６．０３１％；（5）公因子Ｆ５在Ｘ１４（经认证质检机构）和Ｘ２１（定量分析）上有较大载荷，反映的是检测能力；（6）公因子Ｆ６在Ｘ１５（批发市场自检机构）和Ｘ１６（生产记录）上有较大载荷，反映的是生产销售主体自我监管情况；（7）公因子Ｆ７在Ｘ１２（年经费）和Ｘ１０（自检机构补贴政策）上有较大载荷，它反映的是政府的财政投入情况；（8）公因子Ｆ８在Ｘ９（地方法规）上有较大载荷；（9）公因子Ｆ９在Ｘ８（财政预算）上有较大载荷；（10）公因子Ｆ１０在Ｘ１（监管机构）上有较大载荷；（11）公因子Ｆ１１在Ｘ３（综合执法）上有较大载荷；（12）公因子Ｆ１２在Ｘ２（乡镇服务队）上有较大载荷；（13）公因子Ｆ１３在Ｘ２０（例行监测）上有较大载荷；（14）公因子Ｆ１４在Ｘ１１（三品认证政策）上有较大载荷。以上载荷值均为正值，且１４个公因子累计方差贡献率为８１．６３３％，说明１４个公因子基本概括了２３个变量的主要信息。
　　２．３计算综合得分及排序
　　因子方差最大正交旋转后，用Ｒｅｇｒｅｓｓｉｏｎ回归法计算出因子得分，再利用各公因子的方差贡献率加权可以得到最终的综合评价值Ｆ，最后按照综合得分的高低排序。
　　２．４结果分析
　　从综合得分情况分析，这１９６个地级市农产品质量安全监管情况综合得分的均值０是评价的参考基准，综合得分大于０的地级市农产品质量安全监管情况较好，小于０的地级市监管情况较差。本研究中的１９６个地级市按综合得分排序后，仅前８４个地级市得分大于０。分值越大的，说明其监管的综合效果越好。
　　根据综合得分对１９６个地级市进行分层：
　　第一类：苏州、杭州，Ｆ＞０．９，总体监管情况最好；
　　第二类：宁波、潍坊、济宁、广州、南通、常州、南京、济南、东莞、威海、青岛、盐城、连云港、大连、郑州、嘉兴、泉州，０．９≥Ｆ＞０．３，总体监管情况较好；
　　第三类：徐州、开封、上饶、邯郸、湖州、福州、金华、宿迁、上海浦东新区、无锡、长春、镇江、晋中、赣州、长治、新乡、西安、淄博、吉林、抚州、安阳、晋城、湘潭、通辽、南阳、娄底、眉山、岳阳、南昌、乌鲁木齐、淮安、漯河、廊坊、衡水、南宁、金山、安康、绍兴、兴安盟、宝山、张家口、湛江、鹤壁、常德、普洱、上海闵行区、莆田、铜州、上海嘉定区、承德、洛阳、临汾、呼伦贝尔、济源、三明、衡阳、崇明、乌兰察布、吕梁、吉安、自贡、太原、巴彦淖尔、资阳、延边，０．３≥Ｆ＞０，总体监管情况一般；
　　第四类：昌都地区、柳州、奉贤、白城、崇左、沧州、龙岩、阳江、淮南、沈阳、青浦、百色、聊城、秦皇岛、揭阳、黔南州、广安、锡林郭勒盟、河源、四平、克拉玛依、舟山、通化、巴中、黔西南州、运城、六盘水、新余、遂宁、赤峰、邢台、焦作、达州、阿勒泰地区、和田地区、松江、重庆市涪陵区、肇庆、安顺、菏泽、怀化、葫芦岛、日照、来宾、贺州、呼和浩特、克孜勒苏柯尔克孜自治州、宿州、亳州、广元、乌海、韶关、浮云、三门峡、临沧、衢州、攀枝花、汉中、昌吉回族自治州、辽源、马鞍山、阜新、本溪、北海、德阳、阳泉、阿克苏地区、铜梁、南充、博尔塔拉蒙自治州、温州、白山、丽水、铁岭、宜春、大同、包头、泸州、松原、林芝地区、吐鲁番地区、泰安、甘孜州、鄂尔多斯、辽阳、哈密地区、张家界、信阳、滁州、黔东南、汕头、雅安、巴音郭楞蒙古自治州、保山、阿里地区、玉溪、阿拉善盟、驻马店，０≥Ｆ＞－０．３，总体监管情况较差；
　　第五类：阿坝州、濮阳、茂名、日喀则、莱芜、内江、河池、绵阳、巴南、朔州、汕尾、九江、文山和景德镇，Ｆ≤－０．３，总体监管情况很差。
　　结合这１９６个地级市的综合得分和各因子得分分析，第一类：苏州在各因子上的得分与其他城市相差很大，在Ｆ１和Ｆ１２上的得分最高，这主要是由于苏州在认证方面和乡镇服务队组建方面建设很好，但是在反映政府财政投入情况的因子Ｆ７上的得分很低，几乎处于倒数，说明政府财政投入的力度不够。此外，苏州在其他因子上得分也并不高，甚至有７个因子得分是负值，说明苏州综合得分最高主要是由于其在认证方面和乡镇服务队组建方面建设突出，提高了其综合得分。杭州的情况与其相似，在各因子上的得分高低不等，这一点体现出苏州和杭州在开展农产品质量安全监管工作上的不平衡。为提高其整体监管状况，政府应针对不同的监管薄弱方面给予相应重视。
　　第二类：通过分析可以发现，第二类城市大部分在因子Ｆ５、Ｆ６和Ｆ７上得分较高，说明这类城市检测能力较高、市场和企业自我监管程度高、政府的财政投入力度大。这与实际情况相符，这类城市中除济南、济宁、常州、南京和郑州外，均属沿海城市，有明显的区位优势，而济南、南京和郑州属省会城市，经济也相对繁荣，政府财政收入较高，因此对农产品质量安全监管的财政投入也较大。同时这些城市大多位于沿海经济开放区，对外贸易频繁，对农产品质量安全要求也高，政府也更加重视。
　　第三类：综合得分在全国平均水平之上，但较第一、第二类城市有一定差距。这类城市在因子Ｆ２和Ｆ１０上得分较高，说明政府重视程度较高，而在因子Ｆ１、Ｆ７、Ｆ８和Ｆ１２上普遍较低，反映其认证情况较差，财政投入相对不足，基层队伍建设不到位，相关地方法规未及时出台。同时这些城市大部分位于临近沿海及中部地区，主导产业为农业，经济基础较好，但市场机制不健全，如果政府能加大农产品质量安全监管力度，完善监管机制，仍有较大潜力。
　　第四类：综合得分小于０，位于全国农产品质量安全监管平均水平之下。各因子得分均较低，存在大量负值，但相比之下，因子Ｆ２和Ｆ１３得分还相对较高，说明第四类城市政府重视程度仍较高，且例行监测工作开展的也比较到位。但是与第三类城市相似，这类城市在因子Ｆ１、Ｆ７、Ｆ８和Ｆ１２上的得分也很低，大部分为负值。从实际情况来看，这些城市主要位于西部和东北地区，较前三类城市封闭，农业生产方式较为传统，经济也相对落后，人们的食品安全意识尚较淡薄。从政府到企业，从市场到消费者等各类利益相关方的认识程度还不高，有效开展监管工作的动力不足。
　　第五类：综合得分最低，几乎所有的得分都为负值。除例行监测工作开展一般外，其他方面都相对较差。应当引起市有关部门的反思。
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　　３．１结论
　　总体来看，沿海城市优于内陆城市，省会城市优于非省会城市。并且，除沿海城市和省会城市外，大部分城市的建设工作都才刚刚起步，各项制度的出台和实施基本处于探索阶段。对农产品质量安全监管效果影响较大的因素主要有产品认证、政府重视程度、基层监管执法、质检体系建设、财政投入和法规建设。
　　３．２政策建议
　　３．２．１加强基层监管，强化各级政府的监管主体作用农产品生产在农村、在基层，基层政府是与农产品质量安全监管联系最为紧密的主体［５］。目前监管队伍的建设呈现出“下冷上热”的倒金字塔现象，严重阻碍了农产品质量安全监管的效率。要杜绝农产品质量安全问题的发生，基层政府内部各部门之间应当加强协调与合作，从根源上加强控制，防止不合格农产品从基层流进市场。
　　３．２．２完善法律法规，提供农产品质量安全监管的依据农产品质量安全监管最有效的措施是强制性措施，这就需要法律法规的保障。鉴于目前我国监管的食品种类多、数量大、范围广，不同的地区监管需求不同，各地应当因地制宜，尽快制定和完善相关法律法规以及相应的实施办法和细则，加大对违法行为的惩处力度，使监管部门和执法人员能做到有法可依［６］。
　　３．２．３落实财政政策，消除监管工作的区域性不平衡目前沿海城市和内陆城市在监管效果对比上已经出现了明显的区域性差异，无论是在财政投入，还是在人员配置上，沿海城市都优于内陆城市。从农产品质量安全监管体系的整体性考虑，政府应当抓住监管的施力点，针对市场机制不健全的内陆地区，给予一定的优惠或补贴政策，真正做到统筹发展。
　　３．２．４完善制度建设，全方面推进农产品质量安全监管工作针对目前监管工作形式的多样化，监管方式方面，可以在宏观上由单一的、权威的监管部门统一进行指导、协调、调度各具体部门的工作。在中观上加强省级和地区级农产品监管机关大的分段管理。在微观上强化县级监管机关的集中执法［7］。在具体工作开展中应规范认证制度和市场准入制度，全面开展例行监测制度，从多角度监管农产品质量安全。
　　参考文献：
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　　［４］ 张文彤，董伟，等．ＳＰＳＳ统计分析高级教程［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００６：２１６．
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　　［６］ 许志辉，胡云娟，倪华．影响农产品质量安全的因素及对策［Ｊ］．现代农业科技，２００９（２０）：３４７．
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