征迁审计方法 [对政府投资项目征迁阶段问题的审计分析]

　　【摘 要】政府投资建设项目在征地拆迁阶段的工作具有很强的政策性、规范性,期间涉及参建单位及管理环节较多。个别单位或个人为了谋取不当利益，常常弄虚作假，甚至不惜违法乱纪。本文以多年政府投资审计工作的经验尝试对管理环节中带有普遍性问题的总结和归纳，客观、系统地分析其产生的原因，探讨政府投资建设项目征迁阶段的优化管理途径和解决方案。
　　【关键词】政府投资项目；征迁阶段；审计分析
　　引言
　　政府投资项目是指由政府通过各种财政筹资方式独资或合资兴建的固定资产投资项目。随着各地城镇化建设和房地产业的发展，我国的城市房屋征迁如火如荼，当前在土地房屋征迁管理中出现诸多问题，征迁办法也先后作了修改，如2010年12月发布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》到2011年修订颁布的、目前有效执行的《城市房屋拆迁管理条例》。政府投资的拆迁项目源于财政税收，项目运作要求规范严格、必须接受审计和社会监督等，应不断总结问题和完善相关制度。
　　1、存在的问题
　　1.1 征迁程序不尽合法合规。如征迁审批手续未办理即提前开征、公示期太短、征迁物认证手续不严密、执行规定不统一（过于灵活）、监管不到位等。对于不动产（主要是各类田地、房屋等）产权证明缺失或审批手续不完整的，也通过不当方式给予认赔安置、补偿。
　　1.2 弄虚作假虚报被征地面积、拆迁房屋面积、地上地下拆迁物及设备等。如高速公路建设项目征迁补偿中普遍存在虚报、多报果林、坟墓、构筑物、生产设备等，甚至虚构房屋古建筑、伪造证件、图纸及相关证明以冒领安置补偿款和奖励金，想方设法多占国家征迁补偿费。
　　1.3 未严格执行补偿方案、擅自提高补偿标准。水田、林地、果林、荒地以及房屋按结构、成新、装修等分不同的补偿标准，如工业用地的补偿标准本应参照地方政府的基准级别地价划分界定，但集体或个人为某私利，往往出现擅自提高标准、参照不可比地段的高地价，甚至对临时搭盖也等同于有产权证的房屋申报安置补偿，引起公众极大不满及造成社会的不安定不和谐。
　　1.4 易地安置房的建设存在搭车商品房，安置房的代建不公开，存在暗箱操作和利益输送。拆迁安置房建设本应根据实际需要核定拟建规模范围，但因代建房地产商和地方政府的某些利益团伙暗箱操作和利益输送，造成规划安置区域土地面积和安置面积都大大超过被征迁所需安置的面积，即搭车开发了商业性质的房地产、非法占用国有划拨土地。
　　1.5 征地拆迁补偿费的财务管理混乱。按规定征迁协议、证明材料确认、补偿费的核发等环节都有专人负责，被征迁人一户一卡、拆迁指挥部财务出纳印鉴分开管理，但实际情况却是允许一人代多户签收、印鉴管理混乱、收支钱账不符甚至上下级账目也不符。
　　1.6 征迁安置建筑物的评估问题。被拆迁人为了多的补偿款，勾结中介机构对厂房、设备等需中介评估的被拆迁物多采取超市场价溢价多估以期利益分成，评估造成国有资产和财政资金的流失。中介机构的工作缺乏自律和有效地监管也是原因之一。
　　2、产生问题的原因分析
　　2.1 地方政府往往为了形象、赶进度，在没正式拿到用地批文或征地许可时，就匆忙推进征迁工作。程序的不合法本身也是违法，且容易造成后续工作的被动，欲速则不达。而征迁补偿方案未经充分论证、评估风险，或对不同物业权证认定标准、时间断代的不明确，也易造成歧义、公正性受到质疑。
　　2.2 发布的征迁补偿方案的赔偿标准经常滞后，随着社会经济发展和物价变化，未及时更新补偿标准，或相邻的不同地区执行标准相差较大，容易造成被征用人的不平衡和攀比心理，征迁双方均有想方设法以各种手段拉平差距的欲望。
　　2.3 已经确定的补偿方案应该具有明确性和可操作性，不能模棱两可。如产权补偿的登记年限、结构质式和货币补偿是否考虑成新度等，均应有明确标准。擅自提高标准，除了地区差异难以平衡外，更多的是人情执法，对不同征迁标的因人而异，工作人员擅自扩大自由裁量权，把工作当作做人情买卖。
　　2.4 地方政府为了充分利用安置房的“政策资源”，自作聪明地安排“搭车”工程，甚至偷梁换柱，把商业房地产混进安置房项目，以期获得划拨用地、减免税收优惠、为个别利益团体免费占用公共资源等。部分涉及权钱交易，若监督缺失，极易滋生腐败。
　　2.5 征迁补偿费的财务管理本身是政策性、规范性很强的工作，造成混乱首先是制度的缺失，有法不依，其次是工作机制不完善，责权不清，其三是监管不力，最后是背后个人权利、欲望的膨胀造成的。
　　2.6 征迁房屋往往遇到物业价值评估的争议，这就有赖于客观的第三方即评估中介公司的评估工作。但中介公司为了一己私利，不顾公平、公正原则，违反执业准则和职业操守，利用手中的“权利”，通过影响征迁双方利益，以侵占国家利益来谋取私利。
　　还有些项目是省、市级财政项目，为了“方便开展工作”而由县区级政府（征迁指挥部）代管。造成下级政府给上级“打工”时为了“时效政绩”并获得“应有利益”而利用管理上的漏洞不惜冒险谋取地方利益甚至私利。
　　3、优化管理的解决方案和几点建议
　　首先本着合理、节约利用土地、切实保护耕地原则集约用地。遵守国家有关法律法规、依法统一规划管理征地拆迁，严格区分建设永久用地和临时征地、严禁随意扩大征地范围。其次在实施征地前应办理相关审批手续，在广泛调研和征求意见的基础上，在不损害国家利益、不违反相关法律法规的前提下，制定符合最广大被征迁人利益的切实可行的征地拆迁补偿方案。第三，制定合理可行的对征迁物的认证流程。特别强调应有应对突发事件的应急预案及责任落实和追索制度。项目方案申报审批的同时，做好原地物地貌的取证工作，如调取和保存不同年份的航拍图，制止征迁计划实施过程中的抢建和避免被征迁房屋历史认证的困难。第四，强调征迁安置工作中必须遵循公开、公平、公正的“三公原则”，制定民主、科学、效率的规则，同时充分借助社会和舆论的监督，避免利用职权或个体利益侵害被征迁人合法权益及防范腐败行为的发生。设定侵害后果纠错、救济制度。第五，征迁工作前做好工作人员的上岗培训，统一操作标准，尤其做好即将灭失物的“隐蔽签证”，及时做好征地拆迁补偿的台账和档案管理。选用高精度测量工具，减少在山地、密林、水塘等不利条件下的测量误差。征迁用地验收应符合“权属合法、界址清楚、面积准确、手续完备、资料齐全”的标准。第六，征迁工作的法规、程序、补偿标准和操作流程都应与时俱进，综合当地的经济发展水平适时变化和更新。尤其做好对相邻地区的补偿标准调查和平衡，在保证国有资产（资金）不被侵占或浪费的同时，尽可能保护被征迁人的合法权益。
　　参考文献：
　　[1]国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》（2011）、《城市房屋拆迁管理条例》（2011）；
　　[2]审计署《政府投资项目审计规定》（2011）；
　　[3]《中国审计》（期刊2010～2012年）
　　[4]张刚，李超《我国城市房屋拆迁制度的反思及完善》《建筑经济》（2011.07）
　　作者简介：
　　严强，注册造价工程师、福建省水利监理工程师，福建省发改委专家库评标专家；毕业于同济大学工程管理专业，本科学士，工程师职称，目前任泉州市鲤城区基建投资审计中心主任。