【试论统一我国海上行政执法主体】 行政执法主体依法履行

　　 3.1.2主要海洋国家海上执法主体的职能 　　世界上最著名的是美国海岸警卫队（US Coast Guard），成立于1790年，它是美国政府对其海域、港口、湖泊和内河，实行水上安全监督管理的主管机构，在二战中属美国海军领导，后归美国运输部领导。[7]《美国海军法》规定，海岸警卫队在战时按照总统的命令，转隶属海军参加作战，是美国五大武装力量之一，它也是世界上最大的海岸警卫队，号称世界第十二大海军、第七大海上空军。[8]在2001年的美国“9·11”事件之后，2002年11月25日，布什总统签署了第5005号总统行政令，创建美国国土安全部。为加强海上安保工作，2003年3月1日，将美国海岸警卫队从运输部正式转入新组建的国土安全部统一管理。[9]海岸警卫队除了继续履行海上执法、海上安全、海上治安、海上交通管理等职责外，把履行国土安全职责提到了重要的位置，将加强国土守备贯穿于其组织调整、武器装备、执勤作战等方面。[10]
　　日本海上保安厅（Japan Coast Guard），属国土交通省管辖的海上执法机构，承管海上交通安全、巡逻领海和200海里经济专属区水域、维持港口和海上秩序、负责海上搜救、防止海洋污染、发布航行通（警）告、执行海域及水道测量、承担港长职权、完成海洋法规规定的业务等。[11]日本海上保安厅为世界第二大海岸警卫队，装备十分优良，有大量的巡视船和飞机，日本政府对这支海上执法的队伍是十分重视的。
　　英国皇家海岸警卫队隶属运输贸易部领导，成立于1831年，最早为税务部领导下的海上缉私机构，于1856年移交给海军领导，其职能类似于美国的海岸警卫队，代表政府掌管海上安全、海难救助，取缔海上走私及沿海巡逻；1923年划归商务部，将取缔走私及沿海巡逻工作留给海军管理，其它职责不变。现已与海事部门合并，组建海事与海岸警卫局（MCGA——Maritime and Coast Guard Agency）。
　　瑞典海岸警卫队负责实施海关、渔业、环保、海事等方面的执法，防止海上走私活动，以及配合海军进行海上搜救活动等。
　　加拿大海岸警卫队为运输部海运总局领导，配合海军实施海上执法，其职能类似于美国的海岸警卫队，主要是海上交通管理及海上搜救。
　　韩国海洋警察厅，成立于1946年，1996年8月，与水产厅、海运港湾厅、海洋研究院等10几个涉海部门一起归新组建设的海洋水产部领导。
　　总之，《联合国海洋法公约》（下称《公约》）生效以后，各国普遍重视了海洋的开发利用和海洋权益的维护。随着《公约》的实施和海洋开发与保护的深入发展，强化海洋综合管理职能已成为一种世界趋势；调整、改革和统一海上执法主体越来越受到世界各国的普遍重视和共识，这种世界性改革潮流值得我国学习借鉴。
　　3.2我国已具备统一海上行政执法主体的物质基础、社会条件、法制环境
　　3.2.1统一海上行政执法主体的物质基础我国社会主义市场经济体制的确立要求我们必须对现行的海上行政执法监督体制进行根本性的改革，以使其适应社会主义市场经济发展的需要。改革开放以来，我国国民经济持续快速发展，按照邓小平同志“三步走”的发展战略，前两步战略目标已顺利实现，经济基础日益雄厚，社会面貌发生了巨大的变化，我国的国际影响和国际地位日益提高。2010年第二季度中国已赶超日本，成为世界第二大经济体；外汇储备已超过2万亿美元，成为世界上外汇储备最多的国家。这一切都说明，我国已具备了改革现行海上行政执法体制的物质基础。
　　3.2.2统一海上行政执法主体的社会条件
　　随着资源的开发利用，逐渐由陆地转向海洋，人民群众对国土，特别是海洋“蓝色国土”的意识越来越强烈，对有关海事事件的关注度越来越高，表现在对近年来有关东海、南海问题的争端上，如美国在东海南海的联合军演、日本、韩国、菲律宾、越南等国家与我国对一些岛屿的争锋等。从积极的意义上来理解，这种社会态度为我们尽早改革并统一我国的海上行政执法主体创造了较好的社会条件。
　　3.2.3统一海上行政执法主体的法制环境
　　我国的法制建设日益加强，法制环境不断改善，为我国改革并统一现有海上行政执法主体创造了一个法制环境。
　　一是依法治国方略的提出，为我国社会主义民主法制建设和民主政治建设明确了一个很好的政治目标和前进方向，为推行行政管理法制化开辟了道路。二是经过“三五普法”活动，人民群众的法律知识、法律意识明显增强，全社会的法制环境日益改善，人们对民主与法制，公正与效率的要求也越来越高。三是法制建设日益加强。随着国家行政法律法规的颁布实施，人们对行政机关、执法机构依法行政、规范执法的要求也越来越高，同时，现存行政管理体制和执法体制存在的种种弊端和问题也暴露的越来越清楚。实行相对集中行政处罚权制度，对于解决行政管理中长期存在的多头执法、职权交叉重复和行政执法机构膨胀等问题，提高行政执法水平和效率，降低行政执法成本，建立精简、统一、效能的行政管理体制，都有重要意义。因此，可以肯定地说，我国现在的法制环境为推动改革海上执法体制，统一海上执法主体提供了良好的氛围和条件。
　　 4.统一海上行政执法主体必须依法进行法
　　 4.1我国行政管理体制改革及其法制化
　　随着改革开放的深入发展，我国正步入社会和经济发展转型升级期。经济体制改革越是深入，政治体制改革滞后的矛盾就越发突出，特别是我国行政管理体制深层次的矛盾和弊端己越来越清楚，行政机构改革必须系统而全面、深刻而彻底地对现行行政体制进行调整和改革。行政管理体制改革不仅要改革成果法制化而且首先要做到改革过程法制化。而且，二者必须呈相辅相成的关系，只有这样，才能保证行政管理体制改革真正步入法制化的轨道。
　　再者，依法进行行政管理体制的改革是现代法治国家的起码要求。从国外行政改革的成功经验来看，无一例外地、无不重视法律规范的保障作用。因此，在充分研究认识法律体系、法律规范和法律制度内在规律的基础上，分阶段、分层次逐步完善我国的海洋行政执法主体改革的立法，或研究修订现行法规中不适应的部分，改变法律滞后、缺乏可操作性和“过时、陈旧”等问题，增加适用性和前瞻性。在国外，行政改革一般都采用“先立法后改革”的模式，从而保证了行政机构改革的权威性、连续性和稳定性。
　　4.2统一我国海上行政执法主体要法定化
　　研究海上执法队伍的统一问题，其实质就是在研究海上执法主体的统一问题。有的学者提出要“制订《国家机构改革法》，用法律来规范国家机构改革的动议和过程，从而保证国家机构改革从动议到结果都符合法治精神的要求。”[12]对于统一海上执法主体这样一个问题来说，能够依据《国家机构改革法》更好，但是，万一《国家机构改革》迟迟出不了台，那么，如统一海上执法主体这样一类的单项改革工作有没有其他办法？笔者认为可以通过以下途径解决，即：国家有关改革的主管部门在提出统一海上执法主体这一改革方案建议的同时，作为特例或改革试点，可以向全国人大提出中国海上执法机构改革法案，争取获得批准，从而为依法推进改革创造条件和铺平道路。对于这一点，在国外早已司空见惯。如1948年5月1日，在日本海上保安厅成立之前，日本国议会于1948年4月27日通过了《海上保安厅法》，应该说这是外国典型的“先立法后改革”的例子。
　　4.3统一我国海上行政执法主体职权要法定化
　　中国海上行政执法主体统一除了法制化这条路之外，还必须首先对改革后的海上行政执法主体的性质、地位、职能、作用研究透彻。除此之外，还必须对这支统一的海上行政执法主体与海洋行政管理机构之间的关系和区别界定清楚。首先，从行政法学理论的角度来看，应对海上行政执法主体依法授予其行政检查权，行政执法权和行政处罚权；而对于海洋行政管理机构而言，应依法授予其行政管理权(包括规划、审批、许可等行政权)，前者行政权行使的重点在执法检查，后者行政权行使的重点在管理、服务和指导和引导。[13]对于前者来说，必须高度统一，既不允许纵向分权从而造成多头执法的格局，也不允许横向分权以消除地方保护主义；对于后者来说，则可以根据我国的国情，以及国家整个行政管理体制改革和调整的进度快慢程度，以适应社会主义市场经济发展需要为原则，在建立协调机制的基础上，可以允许横向分权或纵向分级管理，从而发挥各方面各阶层开发利用海洋的积极性，以促进国民经济健康发展和可持续发展。
　　4.4小结
　　海上行政执法主体的统一必须纳入法制化轨道，必须按“先立法，后改革”的思路进行操作。其与海洋行政管理诸部门的职能划分及性质界定，必须以行政管理权与行政执法权的分离为标志。海上执法事权作为中央事权，纳入中央垂直管理，要求我国的海上行政执法主体必须单一化，海上行政执法体制必须高度统一。
　　5.统一我国海上行政执法主体的改革设想
　　5.1概述
　　最早的海洋开发活动，是航海探险与海上贸易。海上运输业是最古老的海洋活动之一。从国家统计局网站获悉（2011年3月4日公布），“十一五”经济社会发展成就系列报告显示，截止到2010年底，全国规模以上港口数量为96个，港口货物吞吐量达80.2亿吨。其中，沿海港口货物吞吐量54.28亿吨，内河港口货物吞吐量25.9亿吨；全国规模以上港口集装箱吞吐量13060万标准箱。我国港口吞吐量已经连续6年保持世界第一。而港口吞吐量主要是由海上运输完成的。海洋经济不仅已成为国民经济中一个重要的组成部分，而且还是国民经济实现可持续发展的重要基础之一。经济越是发展，各种涉海活动越是频繁。使各种涉海活动能够协调发展的措施之一，就是必须建立一支统一、高效、权威的海上执法队伍。
　　实行海洋综合管理已是一种趋势，统一海上行政执法主体已是世界潮流，但同时也应该看到，在我国要实现海上行政执法队伍的改革与统一，将是一项十分艰巨复杂的任务。这是因为：首先，海洋管理是一项庞大、复杂的系统工程，涉及外交、国防、国家安全、国土资源、环境保护、海洋运输、交通安全、海上搜救、海洋渔业、海洋科学考察等方方面面。其次，要想改革一种体制，从古到今，从外到中，都是一件十分困难的事。只有对我国海洋管理与海上行政执法体制的现状分析透彻，才能找到恰当的、能够保证推进实施的改革方案或改革对策。
　　从我国是社会主义发展中国家这样一个实际情况来看，海洋管理体制改革，统一海上行政执法主体，必须符合国情，必须反映社会主义市场经济体制对上层建筑改革的新要求，必须体现出社会主义初级阶段生产关系的协调和适应要求，必须体现出我国国民经济快速发展、社会加速转型，政府职能加快转变新的形势的实际要求。
　　5.2统一我国海上行政执法主体
　　5.2.1组建海上行政执法主体的几种模式比较
　　总结分析世界十余个主要国家海上行政执法主体的组建和发展的历程，组建海上行政执法主体的模式主要有合并、扩建、统筹、整合和试点等模式。[14]
　　合并模式：将几支具有不同海洋管理职能的队伍，合并在一起成为一支具有多功能的海洋行政执法队伍，以达到集中力量实施海洋综合执法的目的。这种模式的主要特点是：可充分发挥现有资源效能，涉及矛盾少，合并后可以集中投入，统筹发展，组建速度快。采用这种模式的国家是美国。1790年和1878年，美国分别组建了“美国缉私巡逻艇局”、“美国救生局”，直至1915年1月28日，美国将二支队伍合并，正式改名“美
　　国海岸警卫队”。[15]
　　扩建模式：在原先没有建立海上行政执法主体的情况下，组建一支小规模多功能的海上行政执法队伍，随着国家综合国力的增强而不断加强执法力量建设，逐步形成一支体制编制顺畅、法律法规健全、武器装备精良、人员素质较高的多功能的海上综合执法队伍。这种组建模式的主要特点是：初期投入少，量力而行，逐步发展，重复投资少而组建效率高；装备与人才建设同步发展，海上综合执法能力不断提升。采用这种模式的典型是包括越南在内的综合国力相对较弱的一些国家。
　　统筹模式：在国家较强综合国力支持下，统筹兼顾，迅速建立起一支强大的、精干的和装备精良的海上执法队伍。这种模式的主要特点是：起点高，迅速组建起强大的海上执法力量，满足本国海洋综合管理的需要。例如，日本就采用了这种模式。
　　整合模式：对多支海上执法队伍进行统编，即有机地进行功能性组合与调整，重新进行职权划分，剥离海上行政执法和行政许可及综合管理职能，使不同行政主体具备不同功能。这种模式的主要特点是：一方面有利于集中力量、节约投入、优化资源，逐步形成一支统一的海上执法队伍，符合海上执法的客观要求和发展趋势；另一方面，又能同时组建不同于行政职能的海洋管理队伍。例如，韩国采用这种模式。
　　试点模式：在国家资源有限的条件下，从现有的海上执法队伍中，各自抽取部分力量，进行海上联合执法，逐步形成海上综合执法趋形，待取得成功经验后，再行推广。这种模式的主要特点是：涉及矛盾少，首次经费投入小，可以充分利用现有资源，使十积累经验，可缓解则政扭力和逐步改善海洋执法环境。这种模式已在我国政治、经济体制改革中广泛使用，并取得了成功。但采用该模式组建海岸警卫队，完成整个组建工作需要比较长的时间。
　　进行改革时，对上述几种模式不一定是机械、硬性的套用，应是有侧重点和综合采用，例如，在试点模式的基础上，采取整合方式进行优化组合，再用合并模式变大变强等。
　　5.2.2统一我国海上行政执法队伍的途径
　　按照行政管理权与行政执法权分离的原则，将海洋综合管理事权与海上行政执法事权进行剥离，组建具有中国特色的中国海上行政执法机构，即实现组建中国海岸警卫队的目标。如不能一步到位，作为一种过渡安排，在近短期先整合交通运输部、国土资源部和农业部等各部门所属的海上行政执法机构，在执法基础上增加海上人命救助职能，组建类似马来西亚海事执法局（MMEA）新的中国海上行政执法机构——中国海事执法局，从而实现集中统一、多职能、系统化的权威领导。作为一种强有力的海上执法力量，对违法船舶、设施和人员进行搜查、拘捕、扣押，对海上各种违法、犯罪行为统一进行取缔，赋予法警权和一定的武装能力。
　　在新的中国海上行政执法机构的基础上，在适当时机，再合并武警海上边防部队及海关缉私部门以及地方公安设置的水上执法队伍，组建准军事“中国海岸警卫队（China Coast Guard—CCG）”。在和平时期代表国家行使海洋行政执法事权，凡海军不好出面的与邻国的涉海纠纷，均可以由海岸警卫队出面处理，同时也可为中国海军储备后备力量和专业人才。中国海岸警卫队与我国海军建设同步，以使其成为我国海上力量(sea power)的一个组成部分。而在战时，则可直接支援海军军事行动，或协调配合行动，具备海岸近海防卫能力。
　　中国海岸警卫队主要职责：作为我国统一的海上执法队伍，其工作带有综合执法的性质，应该拥有广泛的国内执法权，不但可以执行本部门相关法律，还可以执行其它部门相关法律。它的执法范围除了具备海上交通管理、海上安全、海洋环境和海洋资源保护等行政执法职能外，还增加：
　　海上缉私、反偷渡、反海盗等打击和取缔海上非法犯罪行为等海上治安管理。
　　在和平时期，负责海洋国土安全、维护海洋权益执法，包括负责内水、领海、港口安全，打击危及海岸、港口的各种恐怖活动。
　　在战争时期，在我国毗连区和200海里专属经济区等管辖水域，执行近海防卫和辅助性军事支援、海岸警卫等工作任务。
　　 6.结论
　　第一，统一我国海上行政执法主体是进入新世纪后，维护海上管理秩序和海洋权益的迫切需要；也是革除目前海上行政管理体制存在种种弊端的迫切需要；是降低执法成本、提高执法效率、增强快速反应能力、满足国际涉海斗争和树立海上行政执法权威的迫切需要；更是适应国民经济快速增长和与国际惯例接轨的需要。
　　第二，统一我国海上行政执法队伍是完善海上行政法制，走向法治社会的必然选择。
　　第三，统一我国海上行政执法主体己经具备了良好的物质基础、社会条件、法制环境和外部动力。
　　第四，己经具备统一我国海上行政执法主体的体制基础。
　　有充分理由相信，我国定会按照法治国家的要求，大力推进海上行政管理体制改革，逐步实现我国的海上行政执法主体统一化和海上行政执法体制高效化，走上海上综合执法的轨道，早日铸造真正的国家利器——“中国海岸警卫队”，亮剑我国管辖海域，积极应对21世纪——“海洋世纪”的挑战，实现海洋强国梦想。
　　参考文献：
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　　[14]何忠龙，任兴平，冯永利.网上下载资料：我国海岸警卫队组建模式探讨
　　[15]李培志，译.美国海岸警卫队，社会科学出版社，2005：1-8