【论“崇文模式”的移植】 java23种设计模式

　　摘要:面对城市管理困境,“崇文模式”倍受专家学者和城市管理者推崇,并拟推广。本文认为在借鉴移植“崇文模式”时应当根据本城市的行政环境,因地制宜,勇于创新。 　　关键词:城管困境 崇文模式 移植
　　
　　城市管理,通常简称为城管,主要是指城市政府对城市公用事业、公共设施、市容环境等方面的控制、指导,以及行政执法等。良好的城管可以改善城市环境,提升城市竞争力,提高人民生活水平,实现城市生活甚至整个社会的和谐,但是,城管问题的多样性和复杂性,常常使城管实践面临诸多困境。“崇文模式”的阶段性成就为城管模式的借鉴移植提供了良好示范。
　　一、城管困境及模式探索
　　和谐的城市管理是当今各地政府的重要追求目标,无论是城管执法者,还是普通民众,都希望城管和谐、稳定,然而,“不管则乱,管则更乱”的怪象时有出现,暴力执法及暴力抗法的事件常见报端。以城管执法为例:一方面,城市管理通常表现为城管执法者针对行政相对人的违章违法行为进行处罚,抗法事件时有出现;另一方面,城管执法部门基于行政管理的需要,针对执法相对人的抗法行为,有时又不得不暴力执法。这就造成了恶性循环:执法主体的不文明执法导致执法相对人暴力抗法,而执法相对人的暴力抗法又促使执法主体变本加厉地不文明执法,结果是城管执法手段越来越暴力化。公众出于同情弱者的心理对城管执法部门多有不满,不但严重损害了政府形象和权威,甚至引发不必要的社会问题。
　　城市管理是城市发展的客观需要,针对城管实践中存在的诸多问题,全国各地政府从来都十分重视城管模式的构建并为之进行相当多的现实主义探索:武汉市城管的“眼神执法”;南京市城管的“五大理念”论;广州市要求城管人员在制止不了违法现场时要学会“跑”;安徽省在公务员考试时将城管与商贩关系作为考试的论述题等。凡此种种,各地政府为了搞好城管的苦心孤诣可见一斑。但遗憾的是上述各种城管模式或实践在一开始提出便引起种种质疑,而且在实际执行中也未能取得预期的效果。
　　二、 “崇文模式”的价值体现及反思
　　所谓“崇文模式”,是指北京市崇文区推行城管方式,即实行“大城管”和“综合执法机制”,在全区7个街道办事处分别成立了综合行政执法组,每个执法组整合了城管、公安、工商、民政、劳动和社会保障等25个执法部门的力量,该25个部门均派专人到各个街道办事处上班,“全权、全责、全时”处理辖区内的所有城市管理问题。该城管思路和体系在北京召开的“2010城市管理经验交流会”上得到广泛关注,被专家誉为“崇文模式”。
　　(一)“崇文模式”的价值体现
　　据2010年1月16日《新华网》报道,自推行“崇文模式”后,崇文区分别于2008年被国家卫生部和全国爱卫会授予“国家卫生区”荣誉称号;在中国城市管理发展年会上荣获“中国最佳管理城市奖”;2009年被提名为“中国地方政府创新奖”。本文通过对“崇文模式”进行实证分析,认为其之所以取得如此殊荣,有其特殊的价值体现。
　　1、综合执法解决城管执法难
　　崇文区根据“政府统一领导、街道牵头组织、日常全面监管、综合强力执法”的基本思路,全面推行综合执法机制,最大限度地整合执法力量,囊括了多个执法部门;在运行模式方面,坚持执法重心下移街道,突出街道的属地管理责任和统筹管理权,实现对辖区内的各种违法行为“全权、全时、全管、全责”的管理,解决了以往城管部门执法权“来源不清”的问题。
　　2、改善民生化解矛盾
　　崇文区在全北京市率先推行信访代理制、领导干部“三访”和信访风险评估制度,着力加大矛盾排查化解力度,建立经常性走访机制,变上访为下访,让各级领导干部主动深入全区各个社区倾听群众建议;新增各类规范化早餐经营网点、蔬菜经营网点等便民服务临时市场,规范无照商贩“合法经营”等,解决了部分困难群体的就业和方便广大群众生活,同时也维护了正常的市容环境秩序。
　　3、旧城改造净化市容环境
　　崇文区作为北京市老城区之一,人口密度较大,市政设施落后,不乏“下水使用清朝方沟”、“三百人共用一个公厕”的情况。崇文区大力进行“城中村”改造,建成高楼大厦,增设绿地景观,提升市政基础设施水平,重新规划交通体系。通过疏散人口,缓解了人口、资源、环境这一突出矛盾,为城市管理夯实了基础,拓展了空间。
　　4、基于特定传统改革创新
　　崇文区赋予城市综合管理委员会对城市管理工作进行统一组织、协调、监督、指挥、服务等;在全区设立多个城市管理宣传站,增强群众城市管理意识,初步形成了“人民城市人民管、共建共享”的良好氛围;推行“门前三包”联户连片责任制,使城市管理变为全民参与依法管理,形成了公众参与管理的新机制,推进城市管理社会化。
　　(二)“崇文模式”反思
　　“崇文模式”使崇文区的城管在短期内取得了骄人的成绩,然而“崇文模式”能否解决城管之困,能否在其他城市发扬光大目前尚不可知,因此,在将该模式在北京其他城区甚至全国范围内进行推广之前,我们有必要对其进行理性反思。
　　1、综合执法效果有待进一步验证
　　多部门综合执法制度并非崇文区城管的独创,1996年《行政处罚法》出台以来,国务院做出相对集中行政处罚权工作的决定,先后在123个城市和3个直辖市开展城市管理行政综合执法的试点。即从1996年开始,综合执法已在全国范围内开始试行,而“崇文模式”实行的仍然是相关行政权力的分散或整合,并未有实质性的创新。
　　综合执法的方式在目前崇文城管的成功中确实起着很重要的作用,但该综合执法的方式以及权力重心下移至街道办事处的做法能否长期有效还有待于进一步验证。
　　2、依靠高投入拉动民生
　　崇文区救助困难群体的就业生存问题,以及从源头上化解矛盾的思路无疑具有重要的社会意义,然而,崇文区为此所做的巨大投入也是十分惊人的,据报道,崇文区自2006年至2009年累计投入18.36亿元,年增长69.7%,因此,说崇文区的民生保障工程是由政府巨大投资拉动起来的并不为过。
　　平均每年6个多亿的城管投入,相信会令许多城市咋舌,甚至望而却步,这种依靠高投入以拉动民生的管理模式,对其他城市或城区的魄力和实力确实是一种考验。
　　3、大量移民转移了城管矛盾
　　城市管理的主要任务是管“人”,城管之难就在于不同利益主体的诉求难以协调,然而“崇文模式”对人的管理确有特殊之处,即通过大量移民,使原有居民搬离崇文区,据报道,崇文区自2006年以来实施危改工程,累计搬迁3万户、近10万人,成为北京市近年来旧城改造“项目最多、户数最多”的城区。
　　如此大规模地移民,毫无疑问为崇文区的城管减轻了管“人”的压力,相当多的矛盾得以规避,然而大量移民仅仅是将矛盾转移到其他地方,并不是对矛盾进行实质性的解决。
　　4、特殊的文化传统有利于调动公众参与
　　崇文区具有特殊的人文环境,自明清以来留下了大量的名胜古迹,人们对明代城垣和角楼、永定门城楼、南护城河等之类的古建筑、古文化向来有特殊的情感,这些历来已久的怀古情节更容易形成保护古迹和参与城管的共识,凝聚城市精神。
　　崇文区正是依托这些得天独厚的客观条件和文化意识,不断注入人文内涵,激发群众参与维护城市形象,古老的名胜建筑以及历史文脉都为“崇文模式”的实施提供了其他城市无可比拟主客观条件。
　　三、移植“崇文模式”的思路
　　“崇文模式”承载着城市管理者的良好愿望、彰显制度设计者的智慧,其他城市或城区完全可以对其合理之处进行“移植”,即对该模式的理念、方法、手段、技巧等方面的吸收、借鉴。通过前述分析,崇文区城管的主客观条件有其特殊性,其他城市的行政环境和客观需求不可能与之完全相同,因此,本文认为在移植“崇文模式”时务必着眼于该模式的精神、理念及方式方法等,辩证取舍,勇于创新。
　　(一)更新理念,转换思路
　　长期以来,城市管理的着眼点主要在于“管”,强调行政权力的强制性,城管执法者常常夸大行政处罚的作用。以对流动商贩占道经营的管理为例,城管执法手段趋于两个极端:一是暴力执法,以驱逐、掀摊、没收等方式强制商贩服从;二是软弱执法,比如所谓的眼神执法或“逃跑”执法等。其结果往往是“以暴抗暴”或低效率。
　　公民生存权是最重要的,务必给予特别关注,同时城市管理涉及到多数人的公共利益也不容忽视,“崇方模式”通过更新理念,不否定“管”的作用,但同时树立服务理念,加强疏导或安抚,改变暴力和无能为力的被动执法局面,实现了执法与民生的有益结合。因此,我们在建立本地城管模式时,应当更新理念,在 “管”的同时,更应当注重“服务”,真正实现“人民城市人民建、人民城市人民管”。
　　(二)崇法尚礼,以民为本
　　城市管理作为行政权力行使的具体化,必须崇法,严格按照法定权限和程序依法行使, “有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。然而,实践中的城管相对人往往是一些“弱势群体”,简单粗糙地“依法处罚”了事通常适得其反。“执法者不应是冷漠的、不通人性的法律机器,执法者是人,故要求有最低限度的人文关怀。而且,执法者不是一般的人。是代表国家、代表政府行使公权力的人,是人民的公仆,是纳税人聘请为之提供公共服务的人,故其对人民,对纳税人,对自己执法的相对人必须有更多的敬畏和热情,从而提供真正高质量的文明的服务”。因此,城管在“崇法”的同时必须“尚礼”,崇尚文明礼貌。
　　“崇文模式”在城管过程中以民生为根本,把“为民、亲民、爱民、利民、便民”作为工作的出发点和落脚点,努力实现城市管理和谐发展,秉持“以民为本”的理念,从行政相对人的立场出发,设身处地为民着想,“崇法”与“尚礼”结合,用诚心服务换来民众的支持与尊重。
　　(三)因地制宜,坚持创新
　　各个城市的历史文化、基础设施、生活需求等不同,城管所面临的问题也形态�异,管理手段当然不能千篇一律,而必须根据本城市的经济特点、人文环境、群众需求等为依据,以本城市的人、财、物、信息等各种资源为基础,构建适合本城市的独特城管模式。而且,城管问题会随着城市的发展不断涌现,城管需求也是日新月异,我们必须在原有基础上进行创新以建立适合本城市需要的城管模式。
　　崇文区正是根据其城管的特殊性和实践中的客观要求探索了适合其现实现需求的城管模式。因此,在构建地方特色城管模式时,务必根据本城市的客观需要,善于借鉴他人成果,勇于创新。
　　(四)加大宣传,依靠公众
　　政府工作历来重视群众路线,依靠人民,相信人民,从群众中到群众中去,城管工作更离不开人民群众的参与支持,但由于市民的文化素质参差不齐,对城管工作的理解不一,以至于出现对城管工作的配合较为消极,甚至出现暴力抗法的情形,给城管工作带来重重阻力。这就需要加大城管工作理念、目标的宣传,增强市民对城管工作的认识。
　　“崇文模式”在这方面也给我们提供了良好的示范,一方面通过城管执法人员自身的行为对市民进行示范教育;另一方面,设立多个城市管理宣传站,增强群众城市管理意识,发动广大群众自己动手,最终形成社会参与城管的良好氛围。
　　“崇文模式”是在我国当前的城管困境之下走出了一条适合崇文区城管的新路子,对于其他城市管理具有积极的借鉴意义。但是,同时应当看到,“崇文模式”自2007年开始实施仅仅三年而已,而且只是崇文区在解决局部问题上提供了较好的经验,该模式的长期效果到底如何尚需观后效。城管的特殊复杂性要求各地城管务必因地制宜,具有独自特色。因此,各城市在借鉴、移植“崇文模式”时不能盲目照搬,因地制宜,理性借鉴。
　　
　　参考资料:
　　[1]荆楚网.《武汉城管用眼神执法 50人围观盯走摊贩》.2009年06月17日.
　　[2]信息时报.《广州城管局长:城管学“跑”为“亲民”》.2009年11月03日.
　　[3]扬子晚报.《南京城管模式全新亮相》.2008年03月02日.
　　[4]孟庆英.《城管行政综合执法制度的若干思考》.理论探索,2006年第2期.
　　[5]姜明安.《城管执法队伍建设需崇法还要尚礼》.政府法制,2008年第5期.
　　[6]马怀德,王柱国.《城管执法的问题与挑战――北京市城市管理综合行政执法调研报告》.河南省政法管理干部学院学报,2007年第6期.
　　[7]姜明安.《行政法与行政诉讼法》(第二版).北京大学出版社,2005年1月第2版.