[新农村建设背景下的乡镇综合配套改革]秭归人社乡镇综合配套改革

　　摘要乡镇综合配套改革是完善社会主义市场经济体制的要求,改革与农村生产力发展不相适应的上层建筑和生产关系,通过体制创新和转变政府职能来构建新型农村公益性事业服务体系的有益探索。如今在建设社会主义新农村的大背景下,乡镇改革正面临着新的形势和挑战,必然要重新定位。本文以秭归县茅坪镇为例,分析乡镇综合配套改革如何在新农村建设背景下取得更积极有效的发展。
　　关键词乡镇改革 新农村建设 以钱养事
　　中图分类号:F124文献标识码:A
　　
　　乡镇政权是我国政权机构的末梢,是直接与广大民众发生广泛联系,有效执行党和政府各项政策的重要载体。近年来,为适应新形势发展的需要,各地按照转变乡镇政府职能的要求,围绕减少乡镇数量、压缩乡镇政府的机构和人员数量等,不断推进乡镇改革。然而乡镇体制不顺、机构臃肿、负债庞大、行政效率低下、公共产品供给严重不足等问题仍然十分严重,已经成为建设社会主义新农村的一大障碍。因此,乡镇改革,不仅仅是乡镇政府机构改革,而应从整体和全局的高度出发,着眼于现实情况以及基层农民的实际需要,大力推动乡镇综合配套改革和创新,建立符合新农村建设发展需要的新型管理体制。
　　
　　1 乡镇综合配套改革:运行如何
　　
　　湖北省是一个农业大省,长期以来农村积累的体制性矛盾比较突出。在农村税费改革取得阶段性成果后,为从根本上减轻农民负担,建立与税费改革相适应的农村新型管理体制和运行机制,加强农村基层政权建设和制度建设,省委、省政在2003年11月出台了《中共湖北省委、湖北省人民政府关于推进乡镇综合配套改革的意见(试行)》,在全国率先试行乡镇综合配套改革。改革于2005年在全省铺开,共平稳精简分流了10万乡镇机关干部和事业单位人员,不仅消除了乡镇机构的臃肿,减轻了财政支出压力,还极大提高了农村公益服务效率,给广大农民带来了真正实惠。
　　秭归县茅坪镇可谓是这场乡镇综合体制改革的先锋队伍。该镇位于长江西陵峡南岸,与举世瞩目的三峡大坝枢纽工程毗邻,是秭归县城所在地。全镇版图面积206平方公里,辖18个村3个居委会170农村社区,32623户82291人。2008年全镇实现农村经济总收入5.87亿元,中小企业完成总产值50368万元,完成财政收入 3351万元,农民人平纯收入3250元。按照省、市、县委关于乡镇综合配套改革的统一要求,该镇早在2005年就全面完成了乡镇综合配套改革工作。当年全镇综合配套改革涉及到98人,其中政府机关干部职工50人(公务员47人,工勤人员3人),直属事业单位财经所15人,转制事业单位5个33人。改革过程中,政府机关2名保留公务员身份人员实行三年过渡期,3名工勤人员置换了身份,其余人员均严格按照规定的程序,参加了竞争上岗。目前政府机关编制45个,实有干部45人,镇财经所15人通过竞争上岗,也已全部竞岗到位。编制情况均在秭归县财政与编制公开网上进行公示。为精简人员并提高行政效率,茅坪镇还成立了5个服务中心,即农技服务中心、水务服务中心、计生服务中心、文化体育服务中心和建设城环服务中心。其服务中心人员达25人,通过竞争上岗的方式,充分实现在职人员的优化组合。乡镇综合配套改革就是要改变机构臃肿,人员庞杂的现象。在建设社会主义新农村的大背景下,这项改革必然要重新定位,把过去为三农服务完全由政府自包自办的模式,转换成为市场化、多元化和社会化的服务体系。根据这项定位和要求,为防止乡镇机构和人员反弹,湖北省又建立了“以钱养事”的农村公共服务新机制。所谓“以钱养事情”就是对农民生产、生活和农村社会经济发展提供的基本公益性农技服务改由政府出钱购买服务,变“养人”为“养事”,着力构建“服务主体多元化、服务行为社会化、服务形式多样化”的新型农技服务体系。这种“政府花钱买服务,农民群众得实惠”的服务新机制,初步达到了“强化公益性服务职能,提高公益性服务水平”的目标要求。几年来,湖北省不断完善“以钱养事”机制,每年都提出具体的要求,投入也在逐年增加,乡镇机构改革始终保持着旺盛活力。茅坪镇于2008年初按照“机制健全,管理科学,运行规范,服务优良”的总体要求,着眼于逐步构建以市场化运作、社会化参与、规范化管理、系统化考评为主要内容的“以钱养事”新机制,对“以钱养事”新机制进行了巩固完善的工作。其主要做法有:
　　(1)健全组织领导,建立常态工作机构。乡镇综合配套改革结束后,茅坪镇委镇政府并没有因为减人减支的一时完成而放松,而是采取固定的方式,变原来的综合配套改革领导小组为“以钱养事”工作领导小组,按照党政主要负责人牵头抓总、一个中心一名领导分管、一名干部联系、综改办加强协调指导的方式,继续做好对各中心的思想工作、业务指导、管理协调、考核监督等相关工作,帮助各中心解决实际问题,确保中心快速适应新形势,实现新转变,切实满足农村公益性服务需要。
　　(2)完善工作机制,强化合同管理。由镇人民政府与各中心签定公益性事务承包服务合同,合同实行一个年度一签订,一般在上一年底或当年初签。该镇在2008年初分别与各个中心签定了服务合同,明确了双方的权利义务,服务范围、内容和标准,合同标的、考核验收及资金兑付等内容,为各转制中心吃上了定心丸。
　　(3)细化监督管理机制。镇政府安排相应办公室具体负责对各中心合同履行情况的管理,通过定期听取情况报告、日常联系沟通、随机抽查督办等方式,围绕合同执行情况进行同步监督管理,督促中心按照要求履行合同约定,搞好涉农公益性服务工作。
　　(4)抓好保障落实机制。2008年,全镇5个转制事业单位按照“政府承担,委托支付,合同管理,奖惩兑现”的办法,对社会公益事业实行有偿服务,转制事业单位财政预算数以上年决算数为基数适当上浮,作为公益性事业服务费,依照转制单位与政府签定的公益性服务合同,由政府根据各中心服务内容完成情况下达考核通知书,财政部门凭考核通知单将合同承包费支付给各个中心。
　　该镇通过对“以钱养事”新机制的不断探索和完善,有效推动了转制中心的建立与运行,为乡镇综合配套改革做出了积极的贡献。一是促进了思想观念转变,其服务人员展现出较好的精神面貌,增强了竞争意识和服务意识,大大提高了行政效率;二是形成了农村公益性事业发展新机制,提高了涉农服务水平,通过定事定钱定量定制定责,实行政府花钱购买服务的方式,确保农村公益性事业有人办、有钱办、有章法办,初步形成了一套比较符合基层实际情况的农村公益性事业运作方式。
　　
　　2 乡镇综合配套改革:问题何在
　　
　　我国正处于各项改革的攻坚阶段,已经取得了积极而有效的成果。乡镇综合配套改革随着社会经济的发展,特别是在三农问题日益被重视和不断得到解决的今天,其改革难题也已经慢慢突显出来,了解改革中存在的问题才能做到不断完善。
　　(1)乡镇财务难题。自农村税费改革以来,切切实实地减轻了农民负担,但对乡镇财政也是有一定影响的。一方面促进了乡镇财政收入的规范化,另一方面也使乡镇财政面临更加严重的收支缺口和债务压力,尤其对以农业为主的经济不发达的乡镇财政产生了很大的影响,直接导致乡镇政府的存在危机。在施行乡镇综合配套改革后,虽然减少了人员部分开支,也增加一部分用于服务农村市场的拨款,但是对于要在医疗、卫生、教育以及农业推广等各个领域开展各种服务的乡镇来说却是资金有限而工作无限。例如茅坪镇服务中心债务就比较重,目前由中心使用的国有资产托管或变卖法律手续还不完备,中心还在拓展服务领域、提高服务水平、实现自身发展方面的“造血功能”十分缺乏。加之该镇是山区贫困乡镇,绝大部分村都没有集体经济来源,村级债务比较沉重。
　　(2)乡镇工作人员难题。自乡镇实施综合配套改革以来,已精简众多乡镇工作人员,这就免不了有一部分乡镇干部面临分流甚至下岗,这其中更避免不了很多历史遗留问题。因此妥善安置分流人员就成为了乡镇改革能否顺利进行的关键。一旦处理不好,将直接影响基层政权的稳定。人员分流必然导致乡镇在职人员的调动和减少,有些部门在人员配置方面甚至出现青黄不接的局面,严重影响服务工作的顺利展开。另外,乡镇政府在创建服务型政府并对其职能进行重新定位的同时却忽略了对干部职工的激励,干部级别和职工工资待遇的局限很大程度上影响着在职人员工作的积极性,不利于行政效率的提高和服务意识的增强。
　　(3)乡镇工作的难题。乡镇综合配套改革必然涉及乡镇职能问题,在新农村建设过程中,在各种惠农政策被不断输入到农村地区时,科学定位乡镇政府职能和地位就显得格外重要。乡镇政府组织作为微观层面的具体执行者, 其行政管理职能的内容和形式处于无所不包的状况。尽管这种状况在不断的改革中有所转变,其服务职能被放于更加突出的位置,但是乡镇政府在真正提供服务时,其服务的内容和服务的方式都有待更加明确,不得不说他们是在行政职能被弱化的有限治理下与村民自治的夹缝中艰难生存。
　　
　　3 乡镇综合配套改革:路在何方
　　
　　湖北省乡镇综合配套改革已经运行多年了,在转变乡镇政府职能、改进工作作风、融洽了基层干群关系和促进农村服务型政府的创建和和谐政民关系方面都取得了积极而有效的成果。特别是改革建立的“以钱养事”机制后,更是改变了过去“以钱养人”的局面,吃财政饭的单位少了,取而代之的是争吃为农村提供公共服务的饭,初步建立了为农民减轻负担的新机制。特别是茅坪镇自实行“以钱养事‘机制以来,初步形成了一套比较符合基层实际情况的农村公益性事业运作方式。镇农技服务中心整合力量,强化服务,推动了全镇茶叶、柑桔等产业发展。但是改革之路仍在前进当中,应时刻注意新时期的新形势,不断反思,不断完善乡镇综合配套改革的目标的方向。
　　首先,明确乡镇事务谁来做的问题。近几年来的乡镇改革无疑都是在精简人员,提高行政效率,改善机构臃肿的局面。但是在改革进行中,考虑乡镇执行服务职能的时候,并不能单单从财政支出角度考虑而精简人员。因为这不仅关系到人员稳定和谐问题,更关系着建立精干高效的行政管理体制和运行机制的问题。同时,改革中乡镇工作人员的素质问题和改革期间人员衔接问题也值得关注,要通过加强公开招考和加强培训来保证提高干部队伍的整体素质。
　　其次,明确乡镇事务是做什么的问题。在市场经济条件下,在日益呼吁打造服务型政府的背景下,明确乡镇政府服务职能的具体内容显得格外关键。特别是在改革进行中,乡镇政府服职能问题更是不能简单归纳为强化或弱化,而是应该强化其社会管理和公共服务职能,明确服务内容,同时弱化可有可无的事权职能。这既能加强自身建设,提高服务水平和效率,又能积极贯彻国家方针政策,维护农村社会的稳定。
　　再次,明确乡镇事务如何做的问题。任何改革都是循序渐进,具有极大综合性和复杂性,既需要国家政策的引导,又需要改革过程具体原则的规范。虽说我国地域辽阔,各地发展水平都不一样,不能进行“一刀切”式的改革,但是各地乡镇综合配套改革都应该做到职能的科学定位、职责明晰、行政规范,真正为农村地区提供快捷有效的服务,更重要的是各项改革必须在法律约束下稳步推进。
　　
　　参考文献
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　　[5] 王宏波.新时期乡镇政权体制改革问题叹析.对策研究,2007.9.
　　[6] 刘正芳.现阶段我国乡镇体制改革的方向与突破.四川行政学院学报,2008(6).