危机后的金融监管和改革 金融监管机构

　　一些在2007年-2009年的危机期间倒闭或吃紧的金融机构的风险加权资本比率（RWCR）并不低，但是这些风险加权资本比率大大夸大了它们的实际的资本充足程度。在银行资产增长集中在交易性资产的大环境下，巴塞尔协议Ⅱ给这类交易性资产设置了低风险权重。表外业务的高速增长，复杂金融产品信用评级机制的缺陷（评级过高），以及银行内部模型中所使用的风险值评估方法的不足，都掩盖了潜在的风险。
　　根据更可靠的银行资本的未加权测算（普通股占总资产的比例——即所谓的“杠杆比率”），主要金融机构运营的股权缓冲都非常微薄，约为1％－3％。由于资本缓冲少得可怜，资产价格泡沫的破灭很快就引发了对银行无偿付能力的担忧并造成再融资困境。事实上，在2009年末和2011年一季度期间，美国银行由于市场压力将一级核心资本头寸提高了大约4个百分点，这更证实了资本金不足的判断。最有力的证据是，美国和欧洲的一些大银行没能通过终极压力测试——要么倒闭（如雷曼兄弟），要么只能依靠大规模的政府和中央银行援助才得以在危机中幸存下来。
　　 正在持续发酵的欧债危机益发凸显了对银行资本金需要有更高的要求。2011年，欧元区银行有形普通股权益资本占（未加权的）有形资产的平均比率小于4％，而美国银行的这一比率为8％。可能最能说明问题的是，2011年下半年，欧洲银行在融资市场上遭遇了空前的资金压力。欧洲中央银行（ECB）2011年12月和2012年2月推出的三年期长期再融资操作（LTRO）缓解了这个压力。但在2012年1月，国际货币基金组织在最新的《世界经济展望》和《全球金融稳定报告》中表达了担忧——即使有LTRO，银行仍会经历大强度的去杠杆化，并可能会进一步削弱欧元区经济。
　　
　　应打造增强版巴Ⅲ
　　 2010年9月公布的巴塞尔协议Ⅲ对银行资本标准的要求是国际社会对资本充足率问题的主要回应。相对巴塞尔协议Ⅱ，巴塞尔协议Ⅲ有一个明显改善：对最高质量的资本（普通股）的最低比率要求实际增加了两倍，提高了资本充足率的分母（即风险加权资产）中的风险权重；并首次引入了3％的未加权杠杆率和两个定量的流动性标准。因此，巴塞尔协议Ⅲ还对系统重要性金融机构征收最高占风险加权资产3％的附加费。这一切都在朝着正确的方向迈进。然而，从最近发生的危机得到的教训来看，巴塞尔协议Ⅲ还是让人大失所望。主要问题是，最低资本充足率定得太低。
　　 为确保银行在遭遇严重的信用和交易损失后，还能有偿付能力，并在经济周期最低谷仍有足够的资本来满足市场所要求的最低资本率，那么在经济周期的顶端，最低资本金要求应该有多高？
　　IMF估计美国银行在2007年－2010年损失了大约7％的资产，塞缪尔·汉森、阿尼尔·卡什亚普和杰里米·斯坦三位学者又观察了美国银行在经济运行周期低谷时的实际资本持有量，他们得出结论：对美国的大银行而言，相对于风险加权资产的普通一级资本的最低资本金要求在经济周期顶部时应该约为15％，远高于巴塞尔协议Ⅲ中7％的要求和对系统重要性银行9.5％的要求。将这种方法应用于其他国家的银行，根据它们当时的损失数据和所持资本，可估算出资本金最低要求为12％－25％。
　　 第二种方法考察更高的资本率的收益和成本。收益是银行陷入系统危机从而对实体经济造成广泛的破坏的可能性更低。而成本是，银行所声称的更高的融资成本，反过来会导致贷款数额下降并拖累经济增长。2011年英国央行的一项研究使用了这种成本-收益分析法，并得出结论，最优资本率（资本与风险加权资产的比率）应为20％，是巴塞尔协议Ⅲ对系统重要性银行最低资本率的两倍还多。英国央行的这项研究还考察了美国和英国100多年来变化显著的银行资本水平数据，银行资本率与银行融资成本或宏观经济表现之间没有显著统计相关关系。更高的资本金要求不应该增加银行的整体融资成本，因为相对债务而言，对权益更大的依赖减少了股权收益的波动性，而这种波动性的降低也是投资者非常看重的。
　　 G20领导人应致力于打造“增强版”巴塞尔协议Ⅲ，或称为巴塞尔协议Ⅲ“2.0”，它应该要求最低不加权杠杆率至少达到12％－15％，系统重要性金融机构适用于该区间的高值区域。等我们能够出台这样一个“增强版”巴塞尔协议Ⅲ，G20的每个国家就应该致力于进行国内立法，制定比巴塞尔协议Ⅲ更为严格的最低资本金要求。虽然大多数美国的大型银行通过2012年3月美联储最新的压力测试，但其普遍的一级资本充足率，尤其是其未加权杠杆率仍然远低于巴塞尔协议Ⅲ“2.0”所设想的最低资本要求。
　　支持“增强版”巴塞尔协议Ⅲ对银行最低资本金的要求将对中国有利，原因有二：
　　首先，如果资金不足再次引发美国或欧元区内严重的银行危机，这些地区的经济增长就会急剧下滑，这会对中国的出口和经济增长造成打击。一个“增强版”巴塞尔协议Ⅲ将会对这种风险提供保障。
　　 其次，银行资本、银行流动性更高的国际规范更有利于中国进一步加强自身的资本和流动性标准。毕竟，中国已经历了几个回合的信贷热，包括2009年至2010年的小高潮，每每都以不良贷款率显著增加而告终。中国房地产投资占GDP的比重也大幅增加，分量很重。此外，彼得森国际经济研究所高级研究员尼古拉斯·拉迪认为，中国资本账户进一步自由化必然会对当前贷存利率之间的较大利差形成向下的压力，并会抑制银行体系的盈利能力。中国银行体系在2007年－2010年提高了其一级资本对风险加权资产的比率和未加权杠杆率，但是这两个比率——在2010年分别是9.6％和6.0％——仍大大低于维护金融稳定所需的水平。在中国也是一样的，银行资本越多越好。
　　
　　直面大而不能倒的金融机构
　　2007年－2009年的全球经济和金融危机期间，90％的政府援助都流向了全球145家资产在1000亿美元以上的银行。
　　 大而不能倒的问题在欧盟比在美国更严重，排名前三的银行集中度（银行资产占欧盟成员国GDP比重）就是美国的2倍－8倍。庞大而复杂的金融集团拥有数百甚至数千的控股子公司，这些子公司有很大一部分位于国外，并没有一个能跨国协作的国际协议，就会妨碍有序削减这些机构。
　　 据估计，资产超过1000亿美元资产的美国银行可以低于小银行70个基点的利率获得资金。大而不倒的机构都知道，让其倒闭对更大范围经济的间接伤害远非当局可以承受，所以它们总是以各种渠道承担过度风险。
　　 没有任何一个单一的政策措施可以放之四海而皆准，或能足以完成这项工作，需要有一种综合的方法来遏制大而不能倒的问题。
　　 首先，系统重要性金融机构（SIFIs）不仅应接受更强有力的监督，而且也应交纳资本和流动性监管附加费，从而将与其规模、复杂性和相互依存性相关的负外部效应内化。
　　 第二，所有系统重要性金融机构都应该有瘦身计划，向银行第一监管机构和国际监管机构确保，这些机构可以分解并且不会造成难以接受的后果。在机构太过庞大复杂而不能通过非系统方式削减的情况下，监管者应该有权要求这些机构瘦身及简化，《多德-弗兰克法案》就是如此规定的。
　　第三个关键的政策工具是确保所有系统重要性金融机构——不管是银行还是非银行——拥有特别决议机构，这样在等待大规模政府救助之外，陷入困境的机构还能有另外一个可行选择。这种特殊的决议机构应该让危机管理者有可能创建和经营“桥银行”，“桥银行”能够让陷于困境的系统重要性机构继续进行系统性活动。首先求助政府处理受困的系统重要性机构的所有资产，并要求对超过该机构修复价值的成本进行行业评估，这将确保在解决过程中放出的任何政府贷款，纳税人都能得到全额赔付。
　　 第四，随后的经验表明，上述三项政策工具没有带来预期的进展，那么正如经济学家西蒙·约翰森和詹姆斯·夸克所建议的，应当考虑设定系统重要性机构相对于GDP的明确规模限制。约翰森和夸克提出，对美国商业银行，规模上限可设为GDP的4％，美国投资银行的上限可设为GDP的2％。只有六家美国系统重要性机构会因为这样的规模上限被要求瘦身，而这种限制可以在一个相当长的合理时间内分阶段实施。
　　 中国支持控制大而不倒的改革对自身有益。如果美国或欧盟的一些系统重要性机构再次遭遇紧急压力，有序解决框架没能建立，对中国而言，这两个最重要出口市场的负面影响会波及中国。
　　 中国自身也有潜在的大而不能倒的问题。IMF在2011年的《全球金融稳定报告》中指出，中国大型商业银行占其商业银行总资产近三分之二，四大行每家的资产都超过GDP的25％。
　　 此外，“由于银行体系大部分是国有的，其主要用途是实现经济和社会目标”IMF2011年《中国金融稳定评估报告》称,安全和稳健目标与其他目标之间的潜在冲突，在中国比在其他国家更为严重。更重要的是，中国的有序解决框架不如一些发达经济体健全，而且在关闭银行方面几乎没有经验。
　　作者为彼得森国际经济研究所高级研究员、中国金融40人论坛特邀嘉宾、此文经作者审核