对"土地换社保"政策的反思|土地换社保政策

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对“土地换社保”政策的反思

作者：黄雨恬

来源：《新西部·中旬刊》2013年第06期

【摘 要】 “土地换社保”政策下农民得到的征地补偿少，保障力度不够，城市承载量也很有限，实质是政府推卸社会责任的一种表现。要打破户籍背后城乡失衡的资源配置与权利差别，建立城乡统一的公共服务和社会保障体系，让进城农民分享城市居民户籍背后的更多福利。

【关键词】 户籍；户改；失地农民；土地；社会保障

受二元社会结构地影响，我国的社会保障体系呈现出二元化格局，农村和城市福利待遇人均相差33万元。[1]当前我国农村社会保障体系尚未建立，土地一定程度上分担了国家社会保障的职责，但这只是一种原始低级的生存权保障。农村以养老、医疗为重点的社会保障工作仅在小范围内实施，没有在全国大范围推广，社会保障基金调剂范围小，农村社会保障功能差。

[2]同时，人口老龄化、家庭核心化和空巢化带来了家庭保障功能的严重弱化，农村留守人员亦缺少应有的风险抵御机制，急需健全面向农村人口的社会保障体系[3]。以“土地换户籍”、“土地换社保”为标志的户籍改革在广东、重庆等地摸索中试点并向全国辐射推广，可视为统筹城乡经济社会发展战略中资源再配置的一次尝试。尽管“土地换户籍”的举措被叫停，当前各地城乡统筹试点的“土地换社保”的实质仍未改变：要打破户籍背后城乡失衡的资源配置与权利差别，让进城农民分享城市居民户籍背后的更多福利，还是需用农民的土地置换。以土地来换取社会保障等公民的基本权利，是城乡二元制度的延续，不仅不利于推进城乡一体化进程，也将产生诸多不稳定因素。[4]

一、政府推卸社会保障责任

社会保障权是农民享受国民待遇、享有公民权的一项天然权利，是一种自然法权。作为一项公法上的权利，其义务主体只能是国家，国家负有在特定条件下向公民提供生活保障的义务。[5]我国2007年10月实施的《物权法》将农民的土地承包权明确界定为财产性权利并对其进行法律保护。在二元社会结构的影响下我国的社会保障被人为割裂，保障城市，不保障农村。农民本来应当享受到与同一区域内城市居民大体均等的公共服务和公共品，现在的户改却要求农民拿土地来置换，显然侵犯了宪法赋予每个农民的平等的公民保障权。通过增添预设前提、附加交易条件等途径将农民纳入社会保障体系，实质是政府放弃了自身应无条件承担的义务推卸自身责任。

“转市”成本主要由农民负担。庞大的转市群体导致成本巨大，地方财政负担沉重，土地收益往往成为地方政府撬动户改的“杠杆”。以重庆为例，重庆评估的本地“新市民进城成本”平均

6.7万元，2010年和2011年集中转户300多万人，资金需求高达2010亿元。在转户过程中政府并未承担无限责任，转户农民要用获取的征地补偿费用支付465亿元缴纳社保和医保等费