我国公众参与环境保护制度的探析|环境保护公众参与制度

　　摘要：公众参与环境保护，是指任何个人和团体都依法享有保护环境的权利、承担保护环境的义务，并根据环境保护法的规定，按照一定的程序或途经，参与一切与环境利益有关的活动。目前，发达国家已经通过规定明确的环境权用来保障公众的参与制度。虽然公众参与制度在我国有了一定的发展，但是与发达国家相比，还有许多地方亟需完善。本文立足我国国情，从其立法缺陷、制度完善等几个方面对我国公众参与环境保护制度体系进行了探讨，借此希望我国的公众参与环境保护制度有进一步的发展。
　　关键词：环境保护；公众参与；环境知情权
　　一、我国公众参与环境保护制度的立法现状分析
　　目前我国制定的有关环境保护的法律主要体现在各个单行环境保护法中：《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”此外，《防沙治沙法》《大气污染防治法》《循环经济促进法》《节约能源法》等都在一定程度上规定了公众有权参与环境保护的内容。总而言之，这些法律有以下特点：1、权利主体宽泛。例如环境保护法第六条规定的“一切单位和个人都有保护环境的义务”就在一定程度上就为公众广泛参与环境保护提供了法律依据。2、参与方式规定笼统。以《中华人民共和国海洋环境保护法》为例：“一切单位和个人有权对污染损害海洋环境的单位和个人，以及海洋环境监督管理人员的违法失职行为进行监督和检举。”因此法律对于公民环保的参与方式基本限于检举和控告，或只是笼统的规定了公民对一些危害环境行为有权进行监督，而大部分法律在操作方面对此没有予以详细论述。
　　二、我国公众参与环境保护制度中的问题
　　（一）立法缺陷。虽然我们在环境保护公众参与制度上有了一些立法规定，为公众参与环境保护提供了强有力的法律依据。但是单从立法上看，公众参与环境保护制度仍有一些不足和缺陷。主要体现在环境权规定缺失。环境权是指每个人都有在健康、安全和舒适的环境中生存的权利，具体包括生命健康权、财产安全权、生活和工作环境舒适权和参与环境管理权。这是毋庸置疑的应被保护的权利。这一理论被西方学者所提出，并在外国基本法中做了明确规定。如美国1969年制定的《国家环境政策法》第101条（c）款规定：“国会认为，每个人都可以享受健康的环境，同时每个人也有责任参与环境改善与保护。”［1］（National Environmental policy Act。 NEPA）而至今，我国宪法和环境保护法都尚未直接明确规定公民的环境参与权。虽然宪法规定“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务、管理经济和文化事业管理社会事务”可以认为是公众参与权的宪法依据，但这只是原则性的规定。其它相关法律法规也是如此，如《环境保护法》第六条的规定，“一切单位和个人……有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，但并未明确将“环境参与权”写入法律。由此产生的问题就是环境参与权的法律地位模糊不清，其存在与否常常受到质疑。实践当中也常发生行政部门以没有法律依据为借口拒绝公众参与的情形，从而阻碍了公众参与权的实施。［2］
　　（二）环保渠道的缺乏。尽管公民的环保意识比较强，但没有制度的保障，这种意识也难以真正转化为行动。目前我国公众参与环境决策的途径是通过人民代表大会制度由人大代表代为行使，公众参与环境管理的途径主要是举行听证会、征求意见等方式，但又没有具体的程序保证。除此之外，法律上没有规定其它方式。这显然不利于公众充分行使参与权，也不利于发挥群众的积极性。所以，在有了环保意识之后，还必须有相关的制度机制。由于我国法律在保障机制方面是个空缺，这就使得一些公众有心参与，却苦于没有相应的参与渠道而不得不放弃。
　　（三）环境信息公开的内容范围过窄。首先，我国环境信息公开的内容只是由政府站在自己的角度，定期对环境问题进行公告，而没有从公众角度出发提供所需要的信息。这就隐含了公开信息的不完整性。环境信息获得量的多少决定了公众参与程度的高低，只有掌握了充足的环境信息之后，公众才可能决定是否参与某项环保活动。其次，我国在环境信息的公示方面还远远不能满足公众的需求。我国现行的环境公开制度公开的只是公共信息，即向全社会发布环境状况公报、空气质量周报等环境信息。但这些内容范围过于狭窄，难以满足公众的需要。以企业为例，我国没有企业环境信息披露制度的规定。虽然企业有义务向政府进行排污申报和登记，但没有法律规定这些申报的信息必须向社会公开，因此，公众对这些企业的污染信息是无从知晓的，这也就增加了公众参与环保的成本。［3］
　　三、完善公众参与环境保护制度的建议
　　（一）环境权入宪。宪法是国家的根本大法，是一切个人和组织活动的根本准则。在宪法中确立公民环境权，将更加有利于保护公民的环境权。所以首先要在宪法上确立环境权，承认环境权是一项基本的人权，再以此为契机，在普通法律上逐步确认环境权。环境权是公众参与制度的理论基础和人权基石，是公众进行环境索赔诉讼的基础。我国应该在宪法上对公众参与作出具体的规定，让公众参与环境保护有切实的法律保障。
　　（二）完善公众参与环境保护的形式。除了检举控告等已有的形式以外，要增加其他方式，如建立环境有奖举报制度。仅仅提高公众环保意识来激励公众参与是远远不够的，从经济学角度分析，人都是理性的经济人，市场机制的内在逻辑是利益驱动。污染环境源自于利益驱动，而要动员全社会力量进行监督，同样需要利益驱动，这与提高全社会的环境意识是并行不悖的。［4］只有使参与者有利可图，才能动员全社会的力量进行环境保护，把环境保护上升为全社会的事业。
　　（三）扩大信息公开范围，完善公众的环境知情权。环保信息公开程度决定公众参与成本的高低，公开范围越大越有利于公众参与环保行动。为此政府应该进一步拓展环境信息公开的广度和深度，保障公民的环境知情权。这一权利既是公民参与国家环境管理的前提，又是环境保护的必要程序。法律应该明确规定公民有权获得环境的真实状态，并且提供相应的信息与渠道。我国法律应该在知情权方面作出具体的规定，如公开的范围、公开的时间，使公众能够在第一时间了解当地的环境质量，促使公众关心环境，也为公众监督政府实施环境保护目标提供依据。
　　四、结语
　　综上所述，尽管我国现行环境保护法中规定的公众参与制度已经体现了公众参与环境保护的权利和义务的立法指导思想，但其在立法内容的系统性和实施机制等方面还有一定的缺陷，所以必须加以完善，只有这样才能使环境法发挥其应有的作用。与此同时，我们还应该充分调动社会各方面的力量，提高公众的环保意识，为公众参与创造条件。［5］
　　参考文献：
　　［1］ ［陈艳、田田、龚华生，试论中国经济规制之中公众参与制度的构建——基于日美经验的启示［EB/OL］，2006-6-12
　　［2］ 蒋红彬、方红，浅论环境法中公众参与权，经济与社会发展，2008年3月
　　［3］ 吴凯、雷海平、李希昆，论我国公众参与环境保护法律机制的缺陷与完善［J］，昆明理工大学学报社会科学版 2009（9）
　　［4］ 汪丽霞，我国环境法公众参与原则的不足与完善，华商2008年20期
　　［5］ 帅海涛，试论环境法中的公众参与原则，法制与社会 2007（06）