公车改革 [公车改革，路在何方？]

　　公务用车改革涉及执政者的形象问题，涉及预算法的执行问题，涉及公众的切身利益，也关系到政府的公信力问题。这些年来我国公务用车改革之所以不成功，根本原因就在于，改革缺乏系统观念。
　　6月24日，温州公车改革取得实质性进展，首批215辆公车顺利拍卖成交，实际成交价1059.48万元。
　　今年4月，温州市公布《关于温州市市级机关公务用车制度改革的实施意见》，由此拉开了公车改革的序幕。
　　按照这个实施办法，温州公车改革的思路可以总结为“拍卖大部分公务车，近程用车货币化补贴，远程用车市场化租车。”
　　具体来说，就是将所属的106家行政单位、207家事业单位的公车按照法定程序拍卖，除了必须保留执法执勤用车300辆之外，其余1400辆公车拍卖所得上交财政。货币化补贴的标准按照行政级别分为7个档次，最高补贴3100元，最低补贴300元人民币。除此之外，建立国有的公务用车服务有限责任公司，负责公务用车租赁服务。
　　广州车改、杭州车改、铜陵车改，似乎每一次公车改革都引来社会诸多关注，关注的背后其实是公众对于约束公权力的殷殷期待。那么，公车改革，到底路在何方？
　　改革的症结点
　　温州车改尚在推进过程中，实际效果还有待观察。但纵观近些年来我国许多地方推行的公车改革，往往存在不尽如人意之处。
　　这一方面是因为改革的路径选择存在问题，行政机关自行提出公车改革方案、自我执行公车改革方案，结果导致有些公车改革成为幌子，一些人利用公务用车改革的机会增加福利；另一方面则是因为公车改革缺乏必要的透明度，改革与不改革没有实质性区别，虽然减少了公务用车的数量，但由于行政权力不受约束，以租用或者借用的名义使用公务用车的现象屡见不鲜，因此有些公务用车改革在增加公务员福利的同时，并没有减少公务用车的行政开支。
　　当前，我国公务用车改革普遍存在的症结在于，改革缺乏正当性和合法性。
　　从正当性的角度来看，公务用车改革首先应该设定基本目标，然后在此基础上通过民主决策的方式，选择改革方案。表面上来看，全国各地推出的公务用车改革终极目标是为了减少公务用车开支。但是，由于公务用车的开支本身就是一个模糊的概念，因此，在这个目标的引导下，改革很容易误入歧途。
　　从合法性来看，我国现行预算法中关于公务用车的规定并不明确，国务院有关部门出台的有关公务用车的红头文件，虽然确定了公务用车的范围和配置的级别，但由于这些规定不具有法律规范的性质，因此，一旦违反只能按照党纪处理而无法追究法律责任，这就使得公务用车改革始终停留在道德纪律约束的层面，无法真正对责任人起到震慑作用。
　　公务用车改革涉及执政者的形象问题，涉及预算法的执行问题，涉及公众的切身利益，也关系到政府的公信力问题。这些年来我国公务用车改革之所以不成功，根本原因就在于，改革缺乏系统观念。
　　为改革罩上合法性外衣
　　公车改革首先应该遵循合法性原则。强调公务用车改革的合法性，实际上就是希望全国人大常委会制定专门的法律或者国务院颁布行政法规，将公务用车量化到单位和个人，明确公车购置和使用的规范，如果公务用车被滥用，那么，应当追究责任人的法律责任；如果单位购置公务用车不符合法律或者行政法规的规定，那么，应当追究单位负责人的法律责任。比如，可以明确规定国务院正部级单位允许拥有三辆公务用车，公务用车的购置必须符合招标投标法和政府采购法的规定，公务用车实行专人负责，如果非公务用车人使用公务用车，负责人必须承担法律责任。这样的改革不仅可以有效地避免公车私用，而且可以大大减少公车的数量。
　　现在我国公务用车的总量十分庞大，全国各地推出的所谓公车拍卖活动并不足以从根本上减少公务用车。相反地，如果拍卖的程序不规范，可能导致国有资产大量流失。
　　我国公务用车改革方案之所以五花八门，就是因为缺乏具体的法律规则。一些地方政府看到了公务用车过多过滥所造成的社会危害，但是，没有釜底抽薪而是扬汤止沸。在公务用车改革的过程中，为了减少阻力对公务员采取货币化赎买的手段，结果可能导致公务用车改革成了少数人获得巨大利益的手段。
　　近些年来，国务院出台了一系列类似追究单位“一把手”责任的红头文件，但正如人们所看到的那样，由于这些红头文件不具有法律效力，特别是在执行的过程中缺乏透明度，结果导致这些文件的执行根本达不到预期的效果。只有在法律的引导下，明确单位负责人的法律责任，才能让我国公务用车改革真正走上正轨。
　　信息公开与公共监督
　　坚持信息公开原则，把公务用车改革与我国政府信息公开结合起来，从而使公众可以随时监督公车使用情况。政府信息公开的内容非常丰富，既包括政务公开，也包括公车信息公开，还包括公务员财产信息公开。我国《政府信息公开条例》对政府信息公开的事项规定不明确，这就导致绝大多数政府机关“有选择地”公开政府公车使用信息。
　　国务院出台的《机关事务管理条例》规定了公务用车公开的内容，但这项规定缺乏具体的实施细则。国务院可以考虑针对我国公车改革中存在的问题，制定专门的《公车改革条例》，明确规定公车信息公开的内容。
　　按照笔者的设想，今后所有的公车在使用过程中都必须公开车牌号码，公开购置费和维修费，公开使用人。因为只有这样才便于公众监督，也只有这样才能防止少数单位以工作需要的名义，从单位下属机构借用车辆，或者通过所谓的货币化补贴增加个人的福利。
　　另外，当前我国公务用车改革几乎进入死胡同，改革方案往往伴随着极大的负作用。一些地方出台的公务用车改革在实施的过程中严重变形，非但没有减少财政开支，反而增加了各种各样的补贴费用。
　　之所以会出现如此情形，根本原因就在于，这场改革实际上是行政机关内部的改革，缺乏民主决策和科学决策的基本构成要件。所谓民主决策就是指在决策的过程中充分尊重公民的表达权、话语权和辩论权，让公众提出公车改革的方案；所谓科学决策就是指政府在改革的过程中必须充分尊重公民的知情权、专家的解释权，政府谨慎地使用自己的选择权。
　　但在现实生活中，几乎所有地方政府推行的公务用车改革方案，都缺乏详细论证，改革几乎成了暗箱操作的代名词。如果按照这样的改革模式走下去，那么，我国的公车改革可能会成为引起公众不满情绪的导火索。正确的做法应该是，由各级人民代表大会严格依照国家的法律或者行政法规，对每辆公务用车的采购和使用进行专项审批，并且将审批事项纳入财政预算范围，随时公开接受选民的监督。因为只有这样，公务用车改革才能体现多数人的意愿，也只有这样才能确保公务用车改革真正减少财政开支，提高行政效率。
　　（作者单位：中南财经政法大学廉政研究院）