浅谈审计体制与审计管理体制

浅谈审计体制与审计管理体制

2018年4月10日至4月12日，我在会展中心参加了新宁县学习贯彻党的十九大精神集中轮训班。主要听了县委书记秦立军作的动员讲话和就学习贯彻党的十九大精神专题报告、省委党校曹健华副校长的《新时代新思想新征程-认真学习宣传贯彻党的十九大精神》、市党校李小坚常务副校长《科学认识和把握我国社会主要矛盾的转化》、县委党校郭文国《大力实施乡村振兴战略-学习贯彻2018年中央一号文件精神》等报告，感受十分深刻，培训结束后，结合实际工作，我又认真学习了十九大报告中关于审计改革的论述，参考其他审计理论，谈一点心得。

十九大报告的第十三部分“坚定不移全面从严治治党，不断提高党的执政能力和领导水平”的第七点“健全党和国家监督体系”中指出了要“改革审计管理体制”，意味着现行审计体制已对审计事业的进一步发展形成了制度性制约，而改革是使审计重新焕发生命力的必然选择。为准确把握十九大报告中关于“改革审计管理体制”的论述，笔者通过认真学习，从一些审计理论文献文摘书中综合出审计体制与审计管理体制两个概念的区别和联系，供大家参考。

审计体制是指有关审计隶属关系、审计管理关系、审计职责确定等方面的制度性规定；
审计管理体制则主要涉及审计管理关系、审计职责确定方面的内容，偏重于审计内部关系问题的处理与制度安排。从这个意义来看，审计体制的内涵与外延要大于审计管理体制，即审计体制改革包括审计管理体制改革，但审计管理体制改革却不一定涉及审计隶属关系方面的重大变迁。审计体制是具有鲜明政治属性的一种制度安排。审计体制一般包括领导体制和组织体制，即谁来领导审计机关和不现层级的政府审计机关之间的关系。这两种体制的不同选择，审计体制的类型也不同。就领导体制来说，目前有四种类型：一是立法型审计体制，即审计机关属于立法机构；
二是司法型审计体制，即审计机关本身就是一个独立的司法机构；
三是行政型审计体制，即审计机关属于行政系统；
四是独立型审计体制，即审计机关不属于任何系列，只向法律负责。

不同的审计体制下，审计机关的领导者不同，其实质是审计权的属性不同：立法型体制下，审计权属于立法监督权；
司法型体制下，审计权属于 司法监督权；
行政型体制下，审计权属于行政监督权；
独立型体制下，审计权属于独立的监督权。

一般来说，国家权力划分为立法权、行政权、司法权，在立法型、行政型、司法型审计体制下，审计权附属于上述各种权力，可以实施两种监督。一是对其他权力进行监督，二是对其自身这种权的下级单位进行监督；
在独立型审计体制下，审计权是独立的权力，属于第四权力，可以对其他三种权力进行监督，也可以对自身的下级单位进行监督。

我国政府审计机关实行的是行政型审计体制，由于行政权在我国具有强势，从逻辑上说，这种体制便于审计成果的应用。但是，这体制存在的主要问题有两个：一是独立性缺陷，二是逻辑上有矛盾。上述两个问题的存在，使得审计成果的应用本来应该具有的优势也失去了。

从独立性缺陷来说，第一，本级政府作为审计机关的领导机构，审计机关无法对其进行审计，只能指望上级审计机关来审，而上级审计机关由于资源限制，信息缺乏等原因，审计效果不好；
第二，对于本级政府所属各单位，从理论上来说，审计机关完全独立于这些单位，不存在独立性问题，但是如果这些单位违反的是上级政府的法律法规，并且还能为本地区本单位带来好处，这种情形下，本级政府就不一定支持审计机关查处它们，审计成果应用就没有积极性。

从逻辑矛盾上来说，我国政府审计机关属于行政机关，由行政机关对党委系列、人大系列、政协系列、审判系列和检察系列进行审计，这种安排也不太合适。

政府审计组织体制主要涉及不层级政府的审计机关之间的关系，有三种类型：一是垂直型领导，不同层级的审计机关都归属于中央政府审计机关领导；
二是本级领导型，各级广义政府领导本级审计机关；
三是双重领导型，除中央政府之外的审计机关，既向本级政府负责，又向上级审计机关负责。

不同组织体制体现了不同的审计委托人。不同的国家，由于其政体不同，基于公共资源的委托代理关系也就不同。一般来说，单一制国家一般实行中央统一集权，地方政府的权力由中央政府授予，接受中央政府的统一领导，政府体系实行科层控制，地方政府需要执行中央政府制定的所有法律法规。在这种制度下，地方政府的公共委托代理关系中事实上有两个委托人：上级政府和本级公众。

我国是一个单一制国家，各级政府审计组织体制可以选择垂直型领导和双重领导型。目前，我国选择的是双重领导型体制，再加上政府审计组织在本级政府系列中属于行政型，因此，我国的地方政府审计体制目前是行政型双重领导体制。

“改革审计管理体制”应是在基本保持现行行政型审计体制不变的前提下的一种局部性的改革或较大意义上的改良。这种说法与党的十八届四中全会之后实施的地方审计“上统下”改革试点是相一致的。

至于在目前地方审计体制改革已经有试点的情况下，十九大报告为什么不在“改革审计管理体制”之前加“加快”或“深化”两字呢？相比之下，晚于审计体制改革试点且试点面也少于审计体制改革的国家监察体制改革，在十九大报告中不仅用“深化国家监察体制改革”来表述，而且试点的主要内容也在报告里做了明确论述。那么，这是不是意味着目前的审计体制改革试点在一些重要方面尚没有取得较为成熟的经验或突破性的成果，或者说在一些重要问题上还没有取得令各方面满意的解决方案呢？这些问题留待智者去探究吧。