土地流转网站【警惕土地流转中的粮食安全问题】

　　“民以食为天,农以粮为本”和“无粮不稳,有粮不慌”是古往今来人所共知的道理。特别是我们这个泱泱人口大国,更应把保证粮食安全作为不可动摇的国策,作为农业工作的重中之重。因此,长期以来党中央、国务院高度重视粮食安全问题,为严格控制耕地红线采取了不少举措,为推广良种良法提高粮食单产给予了不少投入,并取得了很大成效。但是近年来,随着农村改革的不断深入和农村经济增长方式的转变,出现了一些挑战粮食安全的新问题,如当前正在全国迅速推进的大规模的农村土地流转就存在影响粮食安全的隐患,必须引起人们高度关注。
　　
　　一、农村劳动力转移激活了土地流转和高效农业产业发展
　　
　　党的十一届三中全会以来,以家庭为单位的联产承包责任责任制,大大激发了农村劳动者的生产积极性,加之农业科技水平的提高,释放了大批农村劳动力。正是这些富余劳力的出现,形成了浩浩荡荡的“农民工”队伍,出现了农村劳动力的大转移,产生了千百年来依附土地生存的。部分农民背井离乡、进城务工经商现象,农村劳务经济因此应运而生,并得到快速发展,现在已成为我国农村农民收入的重要来源。仅湖北省武汉市现有农村劳动力135万人,其中长年外出务工经商的劳动力已达73万人,占农村总劳力的52%。而这种大量农村劳动力向城镇转移,打破了家庭联产承包责任制的经营格局,使很多家庭再也无法继续耕种原有田地,由此造成了农村大量土地抛荒或疏于管理,继而诱发了一部分土地逐渐向有能力经营者的手中聚集,这就是本世纪初开始出现的农户间自发流转和转包现象。
　　为了引导和规范农村土地的流转,中共中央相继发布的3个农村工作1号文件明确规定:“在延长承包期以前,群众有调整土地要求的,可以本着‘大稳定,小调整’的原则,经过充分商量,由集体统一调整”。同时,“鼓励土地逐步向种田能手集中。社员在承包期内,因无力耕种或转营他业而要求不包或少包土地的,可以将土地交由集体统一安排,也可以由社员自找对象协商转包”。“随着农民向非农产业转移,鼓励耕地向种田能手集中,发展适度规模的种植专业户”。这些规定引导农村土地流转从无序走向规范,从零星走向规模,由此更加快了农村土地流转速度,至今,全国农村土地流转形势仍然方兴未艾。到2008年底,全国农村土地承包经营权流转面积达到7266700公顷,占我国农户承包耕地面积的8.9%;总体而言,一些经济发展较快、劳动力转移较多并比较稳定的地区快于其他地区。如重庆市农村流转耕地达331800公顷,占农户承包耕地面积的25.2%,比2007年提高了9.39个百分点。湖北省省会武汉市更是走在全国前列,截至2010年6月底,全市农村土地流转面积达73600公顷,占总耕地面积的35.98%,其中仅今上半年就流转土地13100公顷。
　　农村土地的承包经营权流转以后,土地的规模经营激活了高效农业产业发展。不少企业和土地受让业主一般都选择发展药材、水果、蔬菜、花卉苗木以及特种养殖等效益好的、市场前景好的优势特色产业和产品。如武汉市农村土地有70%以上的流转面积向优势产业、高效特色品牌、规模经营业主集中,截至2008年,该市流转的22200公顷土地中,用于优质稻、蔬菜等种植业的面积达到8400公顷,占流转面积的34.91%:用于建立畜牧小区、水产基地的养殖业面积达到7000公顷,占流转面积的28.92%:用于生态山林农业的面积4800公顷,占流转面积的19.98%;用于旅游休闲农业的面积1900公顷,占流转面积的7.95%。
　　
　　二、高效农业产业迅猛发展挑战粮食安全
　　
　　当前,我国农村土地流转及因之而兴起的现代农业经营模式发展迅猛,由此引发的农耕地的变性使用和粮食安全问题,比因城镇化、工业化等其他因素所造成的此类问题更具有隐蔽性、严重性和查处的艰难性。
　　可从以下几方面来认识:一是从流转后所办产业的“农”属性,认识流转中土地违规的隐蔽性。有人比喻:使用流转后的种粮地发展其他产业就象撑了一把大红伞,对土地违规有遮盖作用。因为在所办产业还是姓“农”的前提下,农业部门不会管,土地部门不会觉察,“安全系数”很大。由此就不可避免地造成大量的农耕地转变为非粮用地。如江苏东海县驼峰乡土地流转服务中心的一份2008年农业项目计划建设情况”一览表所列项目是:南京金榜集团休闲观光农业:苏州客商投资花卉基地;甜瓜基地;美人指葡萄糖;蔬菜基地,共需流转土地588公顷,而该乡共有耕地533公顷,5个项目流转耕地就超过了全乡的10%以上。从项目内容上不难看出,虽然没有一亩地规划种粮,但土地用途仍然属于“农业范畴”,因此说,这种方式造成的粮食生产用地流失,比其他途径更具隐蔽性;二是从流转后所办产业的高效性,认识流转中土地违规查处的艰难性。因为第一,使用流转后的土地发展比较效益高的产业是顺乎人心的,种植粮食越来越不是务农者的首选。有人说:“苦种一年粮,不如打半月工”,在粮价不高和农业生产资料不断涨价等情况下,农民普遍觉得种粮特别是种水稻不合算,他们种田的目的只是为了自给自足解决口粮,并非觉得种粮有利可图;其二,业主们参与种植粮食的土地流转也不多,除了原有的种粮大户和国有粮食企业外,进入农村的其他企业几乎没有种粮的案例。即使在湖北、湖南等产粮省区有一批流转后形成的相当规模的种粮大户,又常常因出让土地的农民没有稳定的生计而违约收地,使很多种粮业主心有余悸、处于不敢大胆投入和不稳定经营的状态中:其三,很多高效产业都是地方政府和有关部门引进和培育的,因此会享受优惠待遇和受到得力保护。由此说明在很多地方改变耕地用途发展其他产业是有社会基础的。即使发现有违规用地问题谁敢查处!即使查处谁敢动真格!三是从高效产业发达的地方,认识当前粮食安全问题的严重性。近年来粮食安全问题已经凸出。以产粮大省广东为例,由于大量的农村劳力转移和农村土地流转经营,从1999年之后,粮食作物从1999年的1935.82万吨下降到2000年的1835.82万吨,到2006年为1242.42万吨;水稻产量不断下降,从1999年的1630.13万吨减少到2000年的1528.53万吨,再到2006年的1510.90万吨,而水稻种植面积也从2713300公顷减少到2110700公顷,从广东省农业在全国地位来看,粮食产量从第10位退后到第16位。该省粮食生产正在经历着逐步萎缩和生产逐渐被替代下降的过程。其实很多地方都出现了类似情况,在土地流转中难以守住粮食种植这一底线。因此,有人担忧地说:改革前在土地上“种粮”,改革后在土地上“种厂”,今天是在土地上“种房”,不知将来怎么办? 　　从全国的粮食安全情况看也是不容乐观的。据有关资料表明,2009年全国粮食收购总量呈下降趋势,而要继续保持前几年较快的增产幅度就相当难度。因为在原有问题的基础上,如耕地逐步缩减、生产粮食的有生力量大都外出务工、频繁发生的自然灾害的严重威胁、各地抓粮食生产的动力不足等,再加上近些年土地流转中出现的耕地流失新隐患,我们国家的粮食安全确实面临着严峻挑战。
　　
　　三、解决土地流转中的粮食安全问题必须多措并举
　　
　　诚然,土地流转和规模经营是符合我国国情、实行农业现代化的必由途径,是不可逆转的大势所趋。但是,在农村土地流转中的产粮地萎缩问题成为冲击18亿亩红线的一股强劲的暗流,必须引起全社会高度重视并立即采取多种措施加以解决和避免。
　　1、落实责任,强化管理。农村土地流转这一政策性强、涉及面广、情况复杂的大事,特别需要加强组织领导和规范管理,特别是对土地流转中的耕地违规隐蔽性的问题,一定要层层落实责任。一是要从源头把关,凡有产粮地进入流转,严禁改变用途。二是建议各地要成立专班,确定专人具体负责,要切实摸清流转后耕地使用现状,掌握动态,发现问题,及时纠正,确保产粮用地性质不变;三是各级土地流转管理部门应当加强对农村土地承包工作的指导,要切实做好政策宣传和和信息沟通工作;要正确履行职责,提高工作效率,争取将各所辖区域土地流转活动全部纳入规范管理,坚决杜绝耕地流失和变性使用现象。
　　2、制定政策,培育大户。当前农村土地流转主体数量不多、能力不强、水平不高,特别是缺少能使土地提高产出效益的规模大户,制约了土地规模经营的健康发展。因此,要借土地流转之机,使粮食生产走上规模化、机械化的道路。一是要加大对农民合作经济组织、家庭农场和国有粮食企业经营专业大户的扶持力度,采取耕地保护补贴、种粮补贴和提高粮食价格等办法提高种粮的收益,使种粮的收益率逐渐接近当地的平均收益率;二是可以考虑对土地流转中形成的种粮合作组织和家庭农场采取某些特殊的支持措施,除政府采购的优先和方便以外,政府的各种种粮补贴应当补给种粮的主体;三是应在金融信贷上给予重点帮助和扶持;四是重视土地适度规模经营者队伍素质建设,通过抓培训、抓服务、抓咨询,提高土地规模经营号业人户的经营管理水平和生产经营能力。
　　3、占补平衡,严格问责。按照国家对确因重点工程项目建设需要征占用耕地的必须严格执行“占补平衡”的政策,对土地流转中的耕地问题也应严格执行。为确保耕地不因流转而流失,彻底改变我国的“占补平衡”政策“只保耕地不保粮食”,只要耕地数量、不计粮食产量的错误做法,警惕在土地流转中“玩”耕地“占补平衡”的“数字游戏”,建议国家土地管理和农业部门在全国范围内组织专班检查,专项清理在土地流转中改变耕地用途的违法违规行为,并对土地违法案件追究责任,该动法的必须动法。要加快建立耕地占补中的综合效益评估与补偿机制和易地补充耕地的粮食生产考核机制。
　　4、创新机制,分类管理。为了适应新形势下社会经济发展的需要,建议要及时探讨和创新我国耕地管理机制,特别是对土地流转中的耕地管理问题,要按照科学发展观严格执法、分类管理、总量控制的原则进行处理,一是建议国家层面要将各地的粮食生产用地划分为“商品”粮地和“口粮”地,对“商品”粮地要根据国家储备和民用需要一次划足,严格实行用地管制,不准以任何理由改变用途。并重点享受国家种粮补贴和各项扶持政策;对“口粮”地在保障不改变“农”用性质和农户自身用粮的前提下,可面向市场适当放开经营,要鼓励业主利用土地流转形成规模,发展优质高效农业产业。二是建议对大城市郊区和经济发达地区的零星耕地,可服从国家重点项目和高新产业建设的需要进行流转使用,但在流转时一定要按照法定的程序审批,流转后也不得改变其农用地属性,以合理提高各类土地的利用效益。
　　综上所述,规范有序地流转土地承包经营权,有利于保障农民土地经营权益;有利于合理配置和充分利用土地资源,促进适度规模经营和现代农业发展;有利于提高失地农民的就业率,促进农村劳动力转移,防止土地抛荒和粗放经营。但千万要警惕由于追求眼前利益而影响粮食安全这一涉及国策红线的问题,任何时候都要把粮食安全放在重要地位,实施农村土地流转也不可例外。
　　
　　【作者简介:吴银莲,武汉市人民政府参事,高级工程师,长期从事农林业工作和农村政策研究。】