【论公私合作制背景下市场监管的法治进路】 公司法划分对我国法治建设的意义

　　【摘要】公私合作制实质是市场机制回归与政府监管革新彼此互补、良性互动的过程，法治主导下的监管革新成为公私合作制的先声，其内容应包括促进公平竞争的监管、实现有效激励的监管和确保普遍服务的监管。中国应构建一套以法律为基础，囊括统一性标准许可、强制性服务标准及自律性业务守则的多元化法治监管体系。
　　【关键词】公私合作制 市场监管 监管革新 法治监管体系
　　在全球民营化改革浪潮的席卷下，公私合作制（Public-Private Partnerships，简称PPP）日渐成为政府改革传统市政公用事业、改善公共服务绩效的特定模式。自20世纪90年代以来，它相继在英国、美国、法国、德国和日本等西方国家得到成功运用，被民营化大师萨瓦斯视为民营化改革的主流方向。①相比而言，中国公私合作制则起步较晚、发展滞后。随着《市政公用事业特许经营管理办法》（2004年）和《国务院关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制发展的若干意见》（2005年）等规章政策的相继出台，一些地方政府虽然通过特许经营、公私合营和承包合同等形式在进一步探索公私合作制，但真正意义上市场向度的公私合作制远未形成。究其缘由，计划监管体制在中国市政公用事业领域仍占据主导地位，市场监管缺位成为发展公私合作制的“瓶颈”。重新审视和认识政府监管在公私合作制中的地位与作用，厉行监管革新，建立与公私合作制相适应的规范化监管体系，乃是公私合作制背景下市场监管走向法治的必由之路。
　　市场监管是公私合作制背景下政府职责的核心
　　公私合作制是“政府和私人部门之间的多样化的制度安排，其结果是部分或传统上由政府承担的公共活动由私人部门来承担”②。从本质上看，“是在产品/服务的生产和财产拥有方面减少政府的作用，增加社会其他机构作用的行动”，“总体而言，公共部门和私人部门都承担着重要的角色”③。可见，在市政公用事业领域，市场机制的引入和私人部门的参与，仅仅意味着政府从市场中退出，却并不意味着政府责任的淡出，相反，政府在日益多元化的角色扮演中担当着举足轻重的职责和作用。
　　公私合作制形式多样、内容丰富，客观上推动政府角色多元发展。以承包合同为例，政府承担着以下5种角色：公共物品和服务需求的确认者；精明的购买者；对所购物品和服务有经验的检验者和评估者；公平税赋的有效征收者；谨慎的支出者，适时适量对承包商进行支付。④不难发现，虽然公共产品和服务的生产职能部分或全部地转移于私人部门，但“市政公用事业服务本质上说是一种政府承担最后责任的公共服务”⑤，政府仍承担着提供和保障的责任，负有维护公共利益的“天职”，主要表现在三个方面：一是确定公共服务应达到的水平以及可以支出的公共资源；二是制定提供服务的价格、安全、质量和绩效标准；三是监督执行这些标准并对违反的情况实施裁决和处罚。概而言之，政府职能浓缩为确定和监督合同的执行，政府成为一个不折不扣的监管者。⑥
　　市场监管凸显成为政府的核心职责。随着市政公用事业市场逐渐被开放，一方面，尽管某些业务环节具有了竞争性，但自然垄断性与准公共物品性仍居于主导地位，在不完全竞争的市场中，私营部门出于自身利润最大化的考虑很容易滥用这种市场垄断地位，从而损害其他同业竞争者和广大用户的合法权益。因而，政府必须透过行业监管政策法规的制定与执行，直接干预市场准入、产品或服务定价及质量安全保障等微观经济活动；另一方面，私人部门追逐利润而漠视用户合法权益，某些公共部门追求经济效率而忽视社会公平的现象会不可避免地凸现，市政公用事业的公益性将遭到经济性的冲击，政府重视和加强社会性监管，对于协调社会性利益与经济性利益间的矛盾具有重要的现实意义。
　　法治主导下的监管革新是推展公私合作制的“不二法门”
　　公私合作制绝非简单的产权改革，而是市场机制回归与政府监管革新相互作用、彼此互补、良性互动的过程，并且，法治主导下的监管革新成为公私合作制的先声。斯科特·沃尔斯顿对从200个国家获得的分组数据研究得出：如果在推进公私合作制中缺乏与之相匹配的监管制度，市政公用企业势必成为实际的市场垄断者，当企业利润目标与公共利益目标相冲突时，政府便不得不重新启动行政命令的方式管制企业经营活动，从而背离公私合作制的初衷。因此，先行建立监管体系，然后进行市场化改革非常重要。英国的实践更有力地证明了这一点。作为从国有化监管模式转向现代市场监管模式的典范，英国在深受新自由主义影响的撒切尔夫人执政后，从改革以监管权为核心的政府监管体制入手，正式拉开公私合作制的序幕，通过立法重新确立了一套完整的政府监管职责体系，在放松市场准入限制的同时，订立一系列激励性监管措施，力图从传统“命令—控制”型监管体制转向现代激励型监管体制。
　　监管革新（Regulatory Reform）实质是一个放松监管（Deregulation）与再监管（Reregulation）并行不悖的过程。放松监管，是完全或部分取消对产业的进入、价格、投资、服务等方面的经济性监管条款，促进新企业和原有企业以及原有企业之间的竞争，促使企业提供更多质优价廉的产品和服务，最大幅度地增进社会福利。⑦再监管，是通过优化监管手段来模拟市场竞争机制，以激励的方法促进企业提高生产经营效率，实现规模经济效益，同时，加强普遍服务监管，维系最低限度的公共服务。据此，针对市政公用事业被分割为自然垄断性业务与非自然垄断性业务的市场结构，监管革新的内容大致可厘定为：促进公平竞争的监管、实现有效激励的监管和确保普遍服务的监管。
　　促进公平竞争的监管。针对的是非自然垄断性业务，主要包括：一是适度放松市场进入监管。这一领域理论上是允许企业自由进入的，但在市场需求有限和技术水平一定的情况下，为避免过度竞争和重复建设，需要政府采取资质和数量监管等方式对拟进入企业予以适度控制。二是实施不对称性监管。即针对具有不同市场地位的企业实行不同的监管密度，以平衡各竞争者之间的市场竞争条件。⑧试想，如果经营管网输送业务的企业同时又经营竞争性业务，势必会为其采取内部业务间交叉补贴战略（即在垄断性业务领域制定高价，而在竞争性业务领域制定低价）以驱逐竞争企业提供条件。因此，控制在位企业进入其他市场是一种典型的不对称性监管。三是建立自由接入监管。即在网络型市政公用事业中，经营管网输送业务的企业在政府监管下以公平合理的价格允许其他竞争性业务的经营者平等使用其管道网络。为防止这类企业滥用垄断地位、操控接入价格，法律须课以特别强度的义务，如不得以专有技术直接或间接阻碍其他同业经营者提出网络互连的要求，无正当理由不得拒绝其他同业经营者租用网络设施的请求，等等。